II SA/Wr 513/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 marca 2014 r., nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej SKO lub organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania A. O., uchyliło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w części obejmującej postanowienia pkt 3 oraz pkt 4 i w tym zakresie umorzyło postępowanie w pierwszej instancji, decyzję Starosty Powiatu W. z dnia 30 stycznia 2014 r., nr [...]. Mocą tej ostatniej decyzji organ I instancji cofnął A. O. (dalej: strona lub skarżący) bez odszkodowania koncesję nr [...] z dnia 24 marca 2005 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "P.", znajdującego się na terenie oznaczonym geodezyjnie, jako działki nr [...], obręb P. i nr [...], obręb [...], gmina W. (pkt 1 decyzji); nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2 decyzji); zobowiązał skarżącego do: a) wykonania rekultywacji terenu zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; b) rozliczenia zasobów złoża "P." poprzez dostarczenie aktualnego operatu ewidencyjnego i obmiarów złoża; c) wniesienia opłat eksploatacyjnych za okres 2005-2013 wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji, w tym zaległych opłat eksploatacyjnych na konta Gminy W. i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (pkt 3 decyzji); postanowił, że cofnięcie koncesji nie zwalnia z obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 139 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z 2011 r. Nr 163, poz. 981) – dalej: u.p.g.g., w przypadku stwierdzenia na podstawie operatu wymienionego w punkcie 3 "b" konieczności jej zapłaty (pkt 4 decyzji). Decyzja ta podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. O. na mocy decyzji z dnia 24 marca 2005 r., nr [...], otrzymał do Starosty W. koncesję na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "P.". Ze względu na rażące naruszania warunków określonych w tej koncesji oraz warunków i obowiązków wynikających w u.p.g.g. związanych z wykonywaniem koncesjonowanej działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopaliny, Starosta W., wydaną na podstawie art. 37 u.p.g.g., ostateczną decyzją nr [...] z dnia 12 lipca 2013 r. wezwał skarżącego do usunięcia naruszeń koncesji do dnia 16 sierpnia 2013 r. A. O. nie zastosował się do nałożonego na niego obowiązku, w szczególności nie dostarczył aktualnego dokumentu potwierdzającego prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin (wypis z KRS lub ewidencji działalności gospodarczej) w okresie od 24 marca 2005 r. do dnia wydania decyzji z dnia 12 lipca 2013 r. Nie dostarczył również zestawień zmian zasobów złoża "P."(Z-2) za rok: 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 i 2013, a także nie dostarczył w oryginałach informacji o wniesionych opłatach eksploatacyjnych za wydobytą kopalinę za II, III, IV kwartał 2005 r. za I, II, III. i IV kwartał 2006 r., za I, II, III. i IV kwartał 2007 r., za I, II, III. i IV kwartał 2008 r., za I, II, III. i IV kwartał 2009 r., za I, II, III. i IV kwartał 2010 r., za I, II, III. i IV kwartał 2011 r., za I i II półrocze 2012 r. Ponadto nie dostarczył dokumentu potwierdzającego, że działalność związana z wydobywaniem kopaliny ze złoża "P." prowadzona jest pod nadzorem uprawnionego kierownika ruchu zakładu górniczego z podaniem numeru uprawnień oraz nie dostarczył w oryginałach dokumentacji obmiarów wyrobiska za trzyletnie okresy 2005-2008 i 2009-2012, sporządzonego przez osobę uprawnioną do ich wykonywania. Wobec nie wywiązania się z obowiązków wynikających z decyzji z dnia 12 lipca 2013r., Starosta W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia w całości koncesji z dnia 24 marca 2005 r. bez odszkodowania. W zainicjowanym w ten sposób postępowaniu, po poinformowaniu strony o jego wszczęciu, została przeprowadzona kontrola zakładu górniczego przez Okręgowy Urząd Górniczy we W. w dniach 9 i 10 września 2013 r. W jej trakcie stwierdzono, że skarżący nie prowadzi ewidencji zasobów złoża "P.". Również wyniki kontroli z dnia 8 listopada 2013 r. przeprowadzonej przez Powiatowego Geologa potwierdziły naruszenie przez skarżącego w rażący sposób warunków określonych w koncesji z dnia 24 marca 2005 r. oraz innych obowiązków wynikających z u.p.g.g. związanych w wydobywaniem kopaliny. W trakcie tej kontroli ustalono, że skarżący nie ma zarejestrowanej działalności gospodarczej, co jest niezgodne z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Nie zatrudnia osoby do prowadzenia i nadzoru ruchu zakładu górniczego co jest niezgodne z przepisami art.112 u.p.g.g. i stanowi naruszenie warunków koncesji w pkt 15. Nie zatrudnia również osób przeszkolonych do wykonywania czynności w ruchu zakładu górniczego, co jest niezgodne z przepisami art. 112 u.p.g.g. i stanowi naruszenie warunków koncesji w pkt 10. Prace przy wydobywaniu i załadunku kopaliny wykonują przypadkowe osoby związane z odbiorcami kopaliny co stanowi naruszenie warunków koncesji w pkt 13. Przebywanie i wykonywanie prac przy wydobywaniu kopaliny przez osoby bez odpowiedniego przeszkolenia stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia tych ludzi oraz życia i zdrowia innych osób mogących tam przebywać, np. kierowcach pojazdów transportujących wydobyty urobek. Dodatkowo zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi może powodować brak oznakowania w sposób trwały i widoczny w terenie i obszaru objętego eksploatacją. Ponadto skarżący nie prowadzi, od uzyskania koncesji do dnia kontroli, żadnej ewidencji dotyczącej wielkości wydobycia. Nigdy nie wnosił żadnych opłat z tego tytułu. Nie posiada żadnej dokumentacji mierniczo-geologicznej i nigdy nie składał informacji kwartalnych, półrocznych ani rocznych dotyczących wielkości wydobycia i zmian zasobów, co stanowi naruszenie warunków koncesji w pkt. 9, 11, 24, 25 i 28. Nie posiada żądnych dokumentów potwierdzających wydobycie i ewentualną sprzedaż kopaliny (faktur, rachunków itp.). Kontrolujący stwierdził również, naruszenie pkt 16 koncesji poprzez przywożenie, wysypywanie i składowanie w granicach udokumentowanego złoża gruzu i ziemi z wykopów z innego terenu. Poza rażącymi naruszeniami warunków koncesji stwierdzono także naruszane art. 101 ust. 6 i ust. 8, art. 112, art. 134 ust. 1 i art. 137 u.p.g.g. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta W. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 30 stycznia 2014 r. W jej uzasadnieniu, poza przedstawieniem wskazanych wyżej ustaleń dotyczących naruszenia warunków koncesji oraz przepisów u.p.g.g., organ I instancji podał, że do dnia wydania decyzji A. O. nie dostarczył żadnego z dokumentów wymaganych w decyzji z dnia 12 lipca 2013 r., mimo pisemnej deklaracji złożonej w dniu 30 lipca 2013 r., że je dostarczy do 31 grudnia 2013 r. Według organu I instancji, strona nie podjęła żadnych konkretnych działań dotyczących usunięcia naruszeń warunków koncesji i innych przepisów. Także po otrzymaniu zawiadomienia z dnia 2 stycznia 2014 r. o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, strona nie wyraziła zainteresowania i nie zapoznawała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i nie wniosła żadnych uwag. Ponadto organ I instancji wskazał, że po doręczeniu projektu decyzji o cofnięciu koncesji, Burmistrz Wołowa nie zajął stanowiska w sprawie i w związku z powyższym należało uznać, że zgodnie z art. 9 ust. 2, u.p.g.g. warunki zostały przyjęte. Ze względu na to, że prowadzenie eksploatacji bez odpowiednio przeszkolonego personelu i wobec braku zatrudnionej osoby z uprawnieniami do kierowania ruchem zakładu górniczego stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, organ I instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji, A. O. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 21 ust. 2, art. 101 ust. 8 u.p.g.g. oraz art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Pełnomocnik oświadczył, że A. O. wydobycie kruszywa rozpoczął dopiero latem 2013 r. i jest to jego działalność uboczna, która nie jest prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły, tak więc nie ma charakteru działalności gospodarczej. Podał również, że przedłożył operat ewidencyjny zmian zasobów kruszywa w roku 2013 oraz złożył stosowny formularz Z-2 do Ministerstwa Ochrony Środowiska. Zwrócił też uwagę, że informację o zmianie zasobów złoża składa się corocznie do dnia 15 marca, zaś wymieniony termin nie upłynął przed dniem wydania decyzji cofającej koncesję. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej postanowienia pkt 3 oraz pkt 4 i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość wystąpiły okoliczności objęte hipotezą art. 37 ust. 2 u.p.g.g. Wskazano, że organ koncesyjny wydał wobec skarżącego w dniu 12 lipca 2013 r. decyzję (nr [...]) zobowiązującą do usunięcia, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, naruszeń warunków koncesji opisanych w punktach 11, 15, 20, 24, 25 i 28, poprzez dostarczenie szczegółowo wymienionych dokumentów Podniesiono, że skarżący tej decyzji nie wykonał, nie usuwając stwierdzonych uchybień. Według organu odwoławczego, bez znaczenia jest przy tym okoliczność przedłożenia przez skarżącego pojedynczego operatu ewidencyjnego zmian zasobów kruszywa w roku 2013, skoro zakres określonych w powołanej decyzji obowiązków był znacznie szerszy. SKO wskazało, że prawo geologiczne i górnicze operuje własną definicją "przedsiębiorcy" i jest nim każdy, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą (art. 6 pkt 9). Według organu odwoławczego, decyzja z art. 37 ust. 2 u.p.g.g. ma charakter obligatoryjny. Organ koncesyjny "musi" wydać decyzję cofającą koncesję lub ograniczającą jej zakres, w przypadku uporczywego naruszania przez przedsiębiorcę swoich obowiązków. Dalej podniesiono, że zasadne było zastosowanie środka najdalej idącego, tj. cofnięcia koncesji, z uwagi na czasokres, charakter i zakres stwierdzonych uchybień. W tym stanie, zdaniem organu odwoławczego, zasadnym jest rozstrzygnięcie zawarte w części dotyczącej cofnięcia koncesji (pkt 1). Uzasadnione było również nadanie w pkt 2 decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Według SKO, brak jest natomiast podstaw prawnych do nakładania na stronę w decyzji, wydawanej na podstawie art. 37 ust. 2 u.p.g.g., obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego czy ochroną środowiska (pkt 3 zakwestionowanej decyzji), co nie oznacza, że strona takich obowiązków nie ma. To samo dotyczy potencjalnego obowiązku strony w zakresie opłaty dodatkowej (pkt 4 decyzji). Organ wskazał, że o tym, czy strona będzie zobowiązana ponieść taką opłatę decyduje art. 139 ust. 1 u.p.g.g., zaś konkretyzacja obowiązku w tym zakresie następuje w formie decyzji wydawanej na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy. Tym samym, zadaniem organu odwoławczego, należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej postanowień zamieszczonych w pkt 3 i w pkt 4 oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji w tym właśnie zakresie. W skardze do WSA we Wrocławiu A. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 2 u.p.g.g. polegające na cofnięciu bez odszkodowania koncesji z dnia 24 marca 2005 r. - poprzez uznanie, że skarżący rażąco narusza warunki koncesji i nie wykonał decyzji Starosty W. z dnia 12 lipca 2013 r., pomimo tego, że skarżącemu przedłużono termin do wykonania decyzji do końca 2013 r. i w tym okresie przedłożył "Operat ewidencyjny zmian kruszywa naturalnego P.", wykonany przez osoby uprawnione, a także przedłożył formularz Z-2 do Ministerstwa Ochrony Środowiska w Warszawie oraz dokonał uiszczenia należnych opłat eksploatacyjnych na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska w Warszawie i Urzędu Miasta i Gminy w W.; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu oraz dokonaniu przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - w szczególności przez bezzasadne przyjęcie, że skarżący wydobycie kruszywa prowadził od 2005 r. do czasu cofnięcia koncesji, gdy z jego pisma przedłożonego organowi koncesyjnemu (25 maja 2012 r.) wynikało, że nie prowadził wydobycia w latach 2005 – 2012, a nie ma innych przeciwnych dowodów, a nadto niewyjaśnienie, dlaczego organ I instancji dopiero decyzją z dnia 12 lipca 2013 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów dotyczących wydobycia kruszywa w latach 2005 do 2012 r. Podniósł także zarzut wadliwego sformułowania decyzji organu drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę, SKO potrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutu wadliwego sformułowania decyzji SKO stwierdziło, że nie jest to zarzut trafny. Wskazało, że treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego wyznaczał w tym przypadku przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego nie wynika, by uchylając decyzję pierwszej instancji w części należało jednocześnie formułować rozstrzygnięcie o "utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części". W wyniku rozpoznania skargi, WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 359/14, uchylił decyzję SKO. Sąd I instancji uznał, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie zawiera w sentencji - rozstrzygnięcia odnośnie pkt 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że podziela stanowisko przeważającej części przedstawicieli piśmiennictwa oraz judykatury – zaprezentowane m.in. w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, że prawidłowym działaniem organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu, co do całości istoty sprawy, po uchyleniu części decyzji. Według WSA, nie można bowiem zapominać o charakterze postępowania odwoławczego analizowanego przez pryzmat materii, która jest w nim rozstrzygana. Zdaniem Sądu I instancji, odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz praworządności. Ponadto, organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich nie tylko w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ wydający zaskarżoną decyzję powinien więc był rozpatrzyć całość odwołania. W innym przypadku decyzję organu odwoławczego należałoby czytać w kontekście decyzji organu pierwszej instancji, po domyśleniu się przez jej adresata intencji organu II instancji odnośnie do utrzymania w mocy pozostałej części decyzji. W ocenie WSA, ponieważ w rozpatrywanym przypadku odwołanie dotyczyło całej decyzji, a więc organ II instancji powinien wydać decyzję zgodną z zakresem odwołania. Wydana w sprawie decyzja organu II instancji byłaby zasadna tylko w tym przypadku, gdyby odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczyło tylko części decyzji organu I instancji - w zakresie pkt 3 i pkt 4. Wówczas decyzja organu I instancji w części niezaskarżonej (pkt 1 i pkt 2) stałaby się ostateczna. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez SKO we W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2626/14 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że organ II instancji w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu W., a mianowicie w zakresie punktu 3 oraz punktu 4 i w tym tylko zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Według NSA nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej, nieuchylonej części decyzja organu pierwszej instancji (punkt 1 i 2) była wiążąca i wywoływała skutki prawne. NSA zauważył przy tym, że na tle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. był wyrażany pogląd, że przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane, jako odrębne normy prawne i nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Jednakże NSA podkreślił, że pogląd taki zasadniczo był formułowany w innym stanie prawnym, a mianowicie w sytuacji obowiązywania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w następującym brzmieniu: organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, tj. w stanie prawnym obowiązującym do nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, zmieniającej k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r.). – tak też przykładowo NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1371/05. Według NSA należało jednak uznać, że na gruncie rozpatrywanej sprawy przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine nie wymagał dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Podsumowując, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (24 marca 2014 r.) Kolegium - działając, jako organ odwoławczy - mogło uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tej tylko części umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie był natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Ponieważ organ odwoławczy nie skorzystał z wymienionego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W ocenie NSA, nie ulega przy tym wątpliwości, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, z jakich powodów uznał za konieczne wydanie rozstrzygnięcia na podstawie omawianego przepisu. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania NSA zobowiązał sąd I instancji do wyrażenia stanowiska, czy na gruncie rozpatrywanej sprawy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy, czy były podstawy do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Sąd I instancji powinien przy tym uwzględnić, że uchylenie zaskarżonej decyzji w części jest dopuszczalne jedynie w stosunku do decyzji obejmujących swym zakresem tzw. sprawy podzielne (por. stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1544/11). Uwzględnienia wymaga także, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i decyzję należy odczytywać tak jak wynika z jej sentencji oraz uzasadnienia łącznie. W tej natomiast sprawie, organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (podając przyczyny umorzenia) oraz uznał, że w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji została uznana za prawidłową (zgodną z prawem). Wypowiedź SKO w powyższym zakresie będzie więc podlegać ocenie Sądu I instancji rozpoznającego skargę strony na tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W konsekwencji należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2626/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r. o sygn. III SA/Wr 359/14 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpatrując zatem obecnie niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r. Rozpoznając ponownie skargę, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. jest prawidłowa i nie można skutecznie postawić organowi ją wydającemu, powołanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 37 ust. 2 u.p.g.g.) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przede wszystkim wskazać należy, że NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r. uznał za zgodne z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnięcie w którym organ II instancji rozpoznając odwołanie uchyla w części decyzję organu I instancji i w tym zakresie umarza postępowanie, bez wskazywania w sentencji decyzji, że w pozostałym zakresie utrzymuje w mocy ową decyzję. Zauważając, że powyższe zagadnienie wywołało spory interpretacyjne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdyż zarysowały się dwie linie orzecznicze, we wskazanym wyroku NSA podzielił pogląd, zgodnie z którym organ II instancji może w decyzji wydanej na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego zobowiązany. NSA nie przekonał argument o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. NSA uznał wówczas za konieczne jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił decyzję. Wniosek taki NSA wyprowadził z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego składa się z dwóch części - uchylenia decyzji w części lub całości i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji w części lub w całości, w zależności od zakresu uchylenia. Wypowiedź organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., oznacza, że w pozostałej części decyzję utrzymuje w mocy. Uznając zatem za prawidłową co do zasady formę rozstrzygnięcia przyjętą w decyzji Kolegium z dnia 24 marca 2014 r., NSA zobowiązał sąd I instancji do wyrażenia stanowiska, czy na gruncie rozpatrywanej sprawy zostały spełnione przesłanki do wydania takiej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zbadanie zaistnienia przesłanek do wydania tego rozstrzygnięcia, według NSA, wymagało uwzględnia, że uchylenie zaskarżonej decyzji w części jest dopuszczalne jedynie w stosunku do decyzji obejmujących swym zakresem tzw. sprawy podzielne (por. stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1544/11). Ponadto NSA wskazał, że przy dokonywaniu przedmiotowej oceny należy wziąć pod uwagę, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i decyzję należy odczytywać tak jak wynika z jej sentencji oraz uzasadnienia łącznie. Będąc związanym przedstawioną oceną prawną oraz wykonując powyższe wskazania, w ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, lektura treści zaskarżonej decyzji, w tym zwłaszcza jej uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że organ II instancji oznaczył, w jakim zakresie uchylił decyzję organu I instancji (pkt 3 i 4) i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania (podając przyczyny umorzenia). Z treści decyzji wynika również, że w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji została uznana za prawidłową (zgodną z prawem). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że w pozostałej, nieuchylonej części decyzja organu I instancji jest wiążąca i wywołuje skutki prawne. Biorąc przy tym pod uwagę, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, pozwala bowiem decyzję odczytywać tak jak wynika z jej sentencji, przyjdzie stwierdzić, że w niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niewątpliwy wynika, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do orzekania w zakresie nałożenia na stronę w decyzji wydawanej na podstawie art. 37 ust. 2 u.p.g.g., obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego, z ochroną środowiska (pkt 3 decyzji), a także obowiązku w zakresie opłaty dodatkowej (pkt 4 decyzji). Brak w tym zakresie kompetencji - po stronie organu I instancji - wynika wprost z treści regulacji prawnej zawartej w art. 37 ust. 2 u.p.g.g. Stanowi on, że w przypadku gdy przedsiębiorca nie wykonał postanowienia, o którym mowa w ust. 1 art. 37 u.p.g.g. w zakresie usunięcia stwierdzonych naruszeń warunków koncesji lub wymagań ustawy (taki obowiązek na skarżącego nałożony został decyzją z dnia 12 lipca 2013 r.), organ koncesyjny może jedynie orzec o cofnięciu koncesji. Poza zakresem orzekania pozostają wówczas kwestie dotyczące obowiązku wykonywania rekultywacji terenu, rozliczenia złoża, czy też wniesienia wszystkich opłat, w tym opłaty dodatkowej wynikającej z art. 138 u.p.g.g. Za tym, że przyjęta przez Kolegium interpretacja przepisów u.p.g.g. jest prawidłowa, przemawia odmienność przesłanek, od których wystąpienia ustawodawca uzależnia możliwość nałożenia wskazanych obowiązków. W przypadku obowiązku określonego w pkt 4 decyzji wydanej przez organ I instancji, o tym, czy strona będzie zobowiązana ponieść taką opłatę decyduje art. 139 ust. 1 u.p.g.g., zaś konkretyzacja obowiązku w tym zakresie nastąpi w formie odrębnej decyzji, której podstawę wydania stanowi art. 139 ust. 2 u.p.g.g. Co więcej, z regulacji zawartej w art. 39 ust. 1 u.p.g.g. wprost wynika, że cofniecie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy, bez względu na przyczynę nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego, z zastrzeżeniem art. 39a ust. 1. Treści tego przepisu wskazuje zatem na złożoność i wielość skutków prawnych jakie może pociągnąć za sobą cofnięcie koncesji. Przedsiębiorąca, wobec którego orzeczono o cofnięciu koncesji bez odszkodowania musi się zatem liczyć się z tym, że w odrębnych postępowaniach, w zależności od dokonanych ustaleń faktycznych, mogą na niego zostać nałożone obowiązki podyktowane wymogami związanymi z ochroną środowiska lub też zabezpieczeniem likwidowanego zakładu górniczego. Nie zawsze przy tym o takich obowiązkach będzie orzekał - jako organ właściwy - organ wydający decyzję o cofnięciu koncesji (np. organ nadzoru górniczego w zakresie likwidacji zakładu górniczego). W tym też znaczeniu można powiedzieć, że mamy do czynienia ze sprawą podzielną (odrębnością spraw administracyjnych), podlegającą rozpoznaniu w odrębnych postępowaniach, prowadzonych nie tylko na podstawie u.p.g.g. ale także ustaw szczególnych (rekultywacja gruntów rolnych), a co za tym idzie organ odwoławczy prawidłowo odniósł się w swym rozstrzygnięciu do pkt 3 i 4 decyzji organu I instancji i w tym zakresie umorzył postępowanie. Jak stwierdzono na wstępie, podjęciu takiego rozstrzygnięcia przez organ II instancji nie sprzeciwiała się treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis należy tłumaczyć w ten sposób, że uchylenie zaskarżonej decyzji w części jest dopuszczalne jedynie w stosunku do decyzji obejmujących swym zakresem, tzw. sprawy podzielne. Mając więc na względzie przedstawiony zakres reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że nie można podzielić zarzutu skarżącego, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając pozostałe zarzuty skargi, przyjdzie zauważyć, że skarżone rozstrzygnięcie było konsekwencją braku wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji z dnia 12 lipca 2013 r. Skarżący, który nie kwestionował w drodze odwołania tej decyzji, zwrócił się jedynie do organu I instancji o "wydłużenie terminu do końca 2013 r.". Jak wynika z analizy akt sprawy, pomimo braku formalnego ustosunkowania się do tak sformułowanego wniosku, organ I instancji faktycznie przedłużył skarżącemu termin wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia 12 lipca 2013 r. Będącą bowiem konsekwencją niewykonania obowiązków wynikających z art. 37 ust. 1 u.p.g.g., decyzję podjętą na podstawie art. 37 ust. 2 u.p.g.g., organ I instancji wydał dopiero w dniu 30 stycznia 2014 r. Przez ten cały czas prowadzenia postępowania, tj. od dnia 4 października 2013 r. do dnia wydania decyzji, skarżący miał zatem możliwość wykonania obowiązków określonych w decyzji z dnia 12 lipca 2013 r., w przypadku której zwrócił się o wydłużenie terminu i jak sam zauważył w skardze, termin ten został mu przedłużony do końca 2013 r. Skoro jednak skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego mocą ostatecznej decyzji z dnia 12 lipca 2013 r. - za takie wykonanie nie można uznać przedłożenia jedynie operatu ewidencyjnego zmian kruszywa naturalnego P., formularza Z-2 do Ministerstwa Ochrony Środowiska w Warszawie oraz uiszczenia należnych opłat eksploatacyjnych - obowiązkiem organu I instancji było orzec o cofnięciu bez odszkodowana w całości koncesji z dnia 24 marca 2005 r. U podstaw faktycznych wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, leżała więc w takim przypadku bezsporna okoliczność, polegająca na braku wykonania obowiązków nałożonych w decyzji z dnia 12 lipca 2013 r. Należy przy tym na marginesie zauważyć, że wobec nie zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania, a tym samym braku uruchomienia administracyjnego toku instancji, decyzja z dnia 12 lipca 2013 r. nie stanowiła przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającego na zebraniu oraz dokonaniu przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - w szczególności przez bezzasadne przyjęcie, że skarżący wydobycie kruszywa prowadził od 2005 r. do czasu cofnięcia koncesji, gdy z jego pisma przedłożonego organowi koncesyjnemu (25 maja 2012 r.) wynikało, że nie prowadził wydobycia w latach 2005 – 2012, przyjdzie zauważyć, że już z pisma Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia 13 września 2007 r. wynika, że podczas inspekcji przeprowadzonej przez ten organ w zakładzie górniczym P. IV w dniach 2 i 3 lipca 2007 r., stwierdzono prowadzenie przez okres dwóch lat poprzedzających inspekcje, wydobycia kopalin z użyciem sprzętu ciężkiego i pojazdów mechanicznych. Ponadto Okręgowy Urząd Górniczy stwierdził, że w tym okresie prowadzone było wybieranie złoża w wyrobisku wgłębnym, o kształcie rowu o wymiarach 100 x20 m i głębokości od ok 2 do ok 5 m zlokalizowanym poza obszarem górniczym P. IV. Powyższe ustalenia, przeprowadzone przez wyspecjalizowany organ administracji w sprawach związanych z prowadzeniem działalności wydobywczej kopalin, jakim jest Okręgowy Urząd Górniczy, poddaje w wątpliwość twierdzenia skarżącego o tym, że wydobycie kruszywa rozpoczął dopiero latem 2013 r. Niezależenie od powyższego, przy tak sformułowanych zarzutach skargi, raz jeszcze należy zauważyć, że podejmując na podstawie art. 37 ust. 2 u.p.g.g. decyzję o cofnięciu bez odszkodowania w całości koncesję, przesłanką warunkującą obowiązek i prawidłowość wydania takiego rozstrzygnięcia był brak wykonania obowiązków skonkretyzowanych w akcie wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.g.g. W niniejszej sprawie, skarżący nie kwestionował wydanej w tym przypadku decyzji. A skoro tak, to przyjdzie zauważyć, że mocą tej decyzji nałożono na niego m.in. obowiązek przedłożenia zestawień zmian zasobów złoża "P. IV"(Z-2) za rok: 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 i 2013, a także informacji o wniesionych opłatach eksploatacyjnych za wydobytą kopalinę za II, III, IV kwartał 2005 r. za I, II, III. i IV kwartał 2006 r., za I, II, III. i IV kwartał 2007 r., za I, II, III. i IV kwartał 2008 r., za I, II, III. i IV kwartał 2009 r., za I, II, III. i IV kwartał 2010 r., za I, II, III. i IV kwartał 2011 r., za I i II półrocze 2012 r. Powyższe dokumenty dotyczyły okresu wydobycia kruszywa w latach 2005 do 2012 r., w którym to okresie, według skarżącego, nie prowadził działalności wydobywczej. Powstaje zatem wątpliwość, dlaczego skarżący nie zakwestionował decyzji, skoro twierdził, że nie prowadził wydobycia kruszywa do lipca 2013 r., lecz zwrócił się jedynie o wydłużenie terminu na jej wykonanie. W końcu należy w pełni zaakceptować i podzielić stanowisko Kolegium, które podkreśliło wiążący charakter decyzji z dnia 12 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzonych w niej naruszeń warunków koncesji. Taki charakter decyzji, nakazuje traktować twierdzenia skarżącego dotyczące braku prowadzenia faktycznie żadnej działalności w zakresie wydobywania kopali aż do lata 2013 r. jedynie w kategoriach polemiki z postanowieniami ostatecznej, a więc wiążącej decyzji z dnia 12 lipca 2013 r. W tych samych kategoriach należało również potraktować zarzut polegający na braku wyjaśnienia powodów, dla których organ I instancji dopiero decyzją z dnia 12 lipca 2013 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów dotyczących wydobycia kruszywa w latach 2005 do 2012 r. Podsumowując, zakres okoliczności istotnych dla kontroli decyzji wydanej w przedmiocie cofnięcia koncesji wyznacza jedynie hipoteza art. 37 ust. 2 u.p.g.g., która nakazuje ustalić, czy organ uprzednio stwierdził wobec strony jakieś naruszenia warunków koncesji i czy strona te naruszenia usunęła. Analiza przedłożonego materiału dowodowego nie pozostawia żadnych wątpliwości, że organ takie naruszenia stwierdził, zaś strona tych naruszeń nie usunęła. Powyższe wskazuje zatem, że kwestionowane przez skarżącego orzeczenie było podyktowane konsekwencją braku wykonania wszystkich obowiązków określonych w ostatecznej decyzji z dnia 12 lipca 2013 r., stąd też nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżącego skutku twierdzenia dotyczące bezzasadności przyjęcia przez organy administracji, że wydobycie kruszywa prowadził od 2005 r. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.