I GSK 201/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 822/16 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 18 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Rady Miejskiej w Radomiu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 822/16 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Rada Miejska w R. uchwałą z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 11 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445), art. 90 ust. 4 i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm., dalej: u.s.o.) - ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych (uchwała). W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że "Niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, udziela się dotacji na każdego ucznia w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto R. W § 2 ust. 1 Uchwały, stanowi, iż dotacja udzielana będzie na pisemny wniosek organu prowadzącego szkołę/przedszkole/ placówkę niepubliczną złożony w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Ust. 3 § 2 Uchwały stanowi, że Organ prowadzący szkołę/przedszkole/ placówkę niepubliczna przekazuje w terminie 7 dni każdego miesiąca informację o faktycznej liczbie uczniów/wychowanków/, ustaloną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. Wzór informacji określa załącznik Nr 2 uchwały zawarto tabelę, w której wnioskodawca winien wpisywać liczbę uczniów z poprzedniego miesiąca, która nie spełnia, co najmniej 50% frekwencji. A. sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu – dalej: skarżąca lub Spółka - wezwała Radę Miejską w R. do usunięcia naruszenia prawa odnośnie załącznika Nr 2 do Uchwały nr [...], stwierdzając, iż jego zapisy są niezgodne, z art. 90 ust. 3, 3h, 4 u.s.o. Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą uchwałę, WSA w Warszawie podkreślił, że warunki otrzymania dotacji i wskazania, co do jej wysokości zostały zawarte w art. 90 ust. 3 u.s.o. Działania organu w zakresie dotacji nie mogą być z sprzeczne tą regulacją. W przepisie tym, co do warunków otrzymania finansowania, ustawodawca postanowił po pierwsze, że uczeń, na którego wypłacana jest dotacja, musi uczestniczyć, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Po drugie, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną jest zobowiązana do podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W kwestii wysokości dotacji wskazano, że dotacja przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Gwarantowana art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacja jest wynikiem przemnożenia dwóch wartości: ilości uczniów podmiotu dotowanego, którzy w danym miesiącu brali udział, w co najmniej 50% zajęć oraz przynajmniej połowy wartości wskazanej w budżecie gminy (powiatu) odpowiadającej wysokości wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Sąd I instancji podkreślił, że analizując treść art. 90 ust 3 u.s.o. z § 2 ust 3 uchwały nie można doszukać się sprzeczności. Zobowiązanie uchwałą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w u.s.o. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę. Dotacja stanowiąc środki publiczne, przekazywane określonemu podmiotowi, daje dysponentowi środków publicznych prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków, ale mogą to być informacje prawem dozwolone. Stąd też nie jest sprzeczny zapis w załączniku Nr 2 Uchwały, dotyczący wykazania liczby uczniów z poprzedniego miesiąca, która nie spełniła, co najmniej 50% frekwencji. Warunek składania comiesięcznych informacji o rzeczywistej liczbie uczniów i wywiązywaniu się przez nich z powinności uczestniczenia, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w terminie wskazanym w załączniku Nr 2 uchwały oraz możliwość pomniejszenia wypłaconej dotacji w ściśle określonych sytuacjach, dopuszczonych przez u.s.o. mieści się w założeniach wynikających z treści art. 90 ust. 4 cyt. ustawy. Nie ma tu sprzeczności z zapisami u.s.o. W załączniku Nr 2 do uchwały wprowadzono nowy element odnoszący się do art. 90 ust. 4 u.s.o. Chodzi tu o tryb udzielania dotacji, polegający na warunku określenia liczby uczniów z poprzedniego miesiąca, która nie spełnia, co najmniej 50% frekwencji za poprzedni miesiąc. Sąd podniósł, że zobowiązanie do udzielania informacji o liczbie uczniów w danej placówce z poprzedniego miesiąca, która nie spełnia, co najmniej 50% frekwencji nie narusza regulacji ustawowych i jest zasadne z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości w zakresie nałożonych przez ustawę obowiązków. A. sp. z o.o. z siedzibą w P. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi na uchwałę Rady Miejskiej w R. nr [...] tj. stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej zapis załącznika nr 2 uchwały i stwierdzenie, że uchwała w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu od chwili uprawomocnienia się wyroku. Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Autor skargi kasacyjnej ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie dotacji tylko na uczniów, którzy mają ten status w pierwszym dniu miesiąca jest zgodne z tym przepisem, z którego treści wynika, że jest ona przyznawana na każdego ucznia niezależnie od momentu zapisania się do szkoły; 2. art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do uregulowania w akcie prawa miejscowego trybu udzielania dotacji wbrew zapisom ustawy o systemie oświaty, wprowadzając wymóg posiadania statusu ucznia w pierwszym dniu miesiąca; 3. art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez błędną Wykładnię i uznanie, że przekroczeniem upoważnienia ustawowego nie jest niezamieszczenie przez organ stanowiący w akcie prawa miejscowego odpowiednich regulacji prowadzających mechanizm prawidłowego naliczania dotacji, co w konsekwencji powoduje, że akt prawa miejscowego nie jest zgodny z ustawą; 4. art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnią i uznanie, że akt prawa miejscowego, poprzez przyjęty w nim mechanizm naliczania dotacji oświatowych sprzeczny z u.s.o., może wymusić uregulowanie wewnętrznych zasad funkcjonowania szkoły w sposób pozbawiający szkołę możliwości przyjmowania uczniów po pierwszym dniu miesiąca, mimo że u.s.o. takich ograniczeń na szkołę nie nakłada. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Rada Miejska w R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wniesiony środek prawny został oparty wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy rozumieć w ten sposób, że zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji ocenił postępowanie administracyjne jako poprawne, prawidłowo przeprowadzone. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, kierując się sposobem ich sformułowania uzasadnionym będzie łączne odniesienie się do nich. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu (mylne jego rozumienie), w odróżnieniu od drugiej ustawowej podstawy naruszenia prawa materialnego - niewłaściwego zastosowania przepisu, czyli wyrażającego się błędem, w subsumpcji wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Nie ulega wątpliwości, iż niekiedy niewłaściwe zastosowanie prawa jest konsekwencją jego błędnej wykładni. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy stwierdzić, że sprowadzają się one do kwestionowania wyroku Sądu I instancji, który uznał, iż § 2 ust. 3 w części obejmującej zapisy załącznika Nr 2 nie jest niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty, w jakim uzależnia przyznanie dotacji od tego, czy uczeń był zapisany do szkoły w pierwszym dniu danego miesiąca oraz czy uczestniczył w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W tym miejscu koniecznym jest przytoczenie zapisów spornej uchwały mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że "Niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, udziela się dotacji na każdego ucznia w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto R. W § 2 ust. 1 Uchwały, stanowi, iż dotacja udzielana będzie na pisemny wniosek organu prowadzącego szkołę/przedszkole/ placówkę niepubliczną złożony w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Ust. 3 § 2 Uchwały stanowi, że Organ prowadzący szkołę/przedszkole/ placówkę niepubliczna przekazuje w terminie 7 dni każdego miesiąca informację o faktycznej liczbie uczniów/wychowanków/, ustaloną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. Wzór informacji określa załącznik Nr 2 uchwały zawarto tabelę, w której wnioskodawca winien wpisywać liczbę uczniów z poprzedniego miesiąca, która nie spełnia, co najmniej 50% frekwencji. Z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że granice i zakres udzielonego ustawą o systemie oświaty upoważnienia zobowiązują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w ustawie delegację wypełniają zapisy spornych zapisów uchwały oraz załącznika do niej. Złożenie przez prowadzącego niepubliczną szkołę (placówkę) wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby uczniów uczęszczających do szkoły (placówki), skutkuje dla organu wykonawczego samorządu terytorialnego obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji). Z ustawy o systemie oświaty (art. 90 ust. 3 u.s.o.) wynika jednoznacznie, że dotacja dla takiej placówki jest iloczynem liczby jej uczniów i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia tego rodzaju placówki, w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji dotacja dla niepublicznej szkoły (placówki) przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełnienia, przez podmiot prowadzący taką placówkę, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Brak takiej wiedzy uniemożliwiłby zrealizowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego jej zadań w przedmiotowym zakresie. Ponadto, jak wynika z przepisu art. 90 ust. 3 w zw. z ust. 3c u.s.o. dotacja przysługuje na każdego ucznia uczestniczącego, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Gdyby skonfrontować przywołane przepisy ustawy z postanowieniami § 2 ust. 3 w części obejmującej zapisy załącznika Nr 2, to w tym przedmiocie jest ona zgodna z u.s.o. Zobowiązanie przedmiotową uchwałą podmiotu prowadzącego niepubliczna szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1594/14). Należy podkreślić też, że dotacja stanowiąc środki publiczne, przekazywane określonemu podmiotowi, daje dysponentowi środków publicznych prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków, ale mogą to być informacje prawem dozwolone (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1589/12, Lex nr 1452697, z dnia 24 września 2014 r., sygn.. akt II GSK 1147/13, Lex nr 1572603). Uchwała w § 2 ust. 3 w części obejmującej zapisy załącznika Nr 2, w jakim uzależnia dotację od tego czy uczeń rzeczywiście uczęszcza do szkoły pozostaje w zgodzie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Natomiast warunek składania comiesięcznych informacji o rzeczywistej liczbie uczniów i wywiązywaniu się przez nich z powinności uczestniczenia, w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych – w terminie wskazanym w uchwale oraz możliwość pomniejszania wypłaconej dotacji w ściśle określonych sytuacjach, dopuszczalnych przez przepisy u.s.o. mieści się w upoważnieniu organu wytyczonym przez art. 90 ust. 4 u.s.o. i nie powoduje, że organ jednostki samorządu terytorialnego ustanowił wysokość dotacji wbrew zapisom u.s.o. Skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 42/11, iż w zakresie korekty liczby uczniów rzeczą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca (elementem statutu placówki niepublicznej są zasady przyjmowania uczniów - art. 84 ust. 1 pkt 7 u.s.o., który na mocy art. 82 ust. 4 tego aktu podlega kontroli właściwej jednostki samorządu terytorialnego). Nie stanowi to żadnego dodatkowego warunku od spełnienia, którego uzależnione jest prawo do dotacji. Realizacja tego obowiązku przez jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowana jest jedynie wiedzą uzyskiwaną od podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną, odnośnie stanu liczbowego uczniów szkoły. Wobec powyższego zarzuty sformułowane w pkt 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne. Z powyższych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).