II FSK 2457/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 2904/16 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 14 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od P. W. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I.1. Zaskarżonym wyrokiem z 12 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 2904/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Ministra Finansów z 14 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne uchylił zaskarżone postanowienie. I.2. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził egzekucję do majątku Skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego zaległości państwa członkowskiego - Niemiec z tytułu cła, podatku obrotowego i podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych za 2008 r. W toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia wierzytelności Skarżącego z rachunku bankowego i z tytułu wynagrodzenia za pracę. Skarżący złożył do Dyrektora Izby Skarbowej w Z. skargę na te czynności egzekucyjne, zarzucając naruszenie art. 29, art. 66c § 3, art. 66h § 1 i 3 oraz art. 66za § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.). Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z 16 października 2015 r. oddalił skargę na czynności egzekucyjne polegające na zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego oraz wynagrodzenia za pracę. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżonych czynności egzekucyjnych dokonano zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Minister Finansów postanowieniem z 14 lipca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, uznając, że skarga złożona na podstawie art. 54 u.p.e.a. przysługuje jedynie na czynności typu wykonawczego, nie przysługuje natomiast na czynności procesowe, polegające na wydawaniu aktów administracyjnych, w ramach których organ egzekucyjny rozstrzyga o prawach i obowiązkach uczestników postępowania. W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia, jak również nie ocenia się prawidłowości prowadzonego przez wierzyciela postępowania. Skarga na czynności egzekucyjne nie przysługuje w sytuacjach, gdy przewiduje się inne środki zaskarżenia (zarzuty, zażalenia na postanowienia, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego) albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. Zdaniem organu zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wynagrodzenia za pracę zostały przeprowadzone prawidłowo. W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 29, art. 66c § 3, art. 66h § 1 i 3 oraz art. 66za § 4 u.p.e.a., organ wskazał, że zarzuty te nie odnoszą się do czynności wykonawczych dokonanych przez organ egzekucyjny w ramach zastosowanego środka egzekucyjnego. Zarzuty te dotyczą dopuszczalności egzekucji administracyjnej obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym, nieistnienia obowiązku udzielenia pomocy obcemu państwu w dochodzeniu należności pieniężnych, przekroczenia terminu przekazania tytułu wykonawczego do organu egzekucyjnego i błędnego tłumaczenia zagranicznego tytułu wykonawczego, a więc okoliczności, które nie podlegają ocenie w trybie skargi na czynność egzekucyjną. I.3. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 1a pkt 2, art. 29, art. 66c § 3 i art. 66h § 3 u.p.e.a., skutkującej nieuzasadnionym przyjęciem, że przepisy te nie mogą być podstawą skargi na czynności egzekucyjne; 2) zasad postępowania administracyjnego art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., w tym: art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., bowiem gdy na podstawie danych zawartych piśmie organ administracji publicznej uważa, że jest on niewłaściwy w sprawie, winien niezwłocznie przekazać pismo do organu właściwego, czego nie uczynił; oraz art. 66 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., bowiem jeśli organy administracji publicznej uznałyby, że pismo dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego pismo wniesiono, winien zawiadomić wnoszącego pismo o konieczności wniesienia odrębnego pisma do właściwego organu, czego nie uczynił. I.4. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. I.5. WSA uwzględnił skargę, bowiem uznał, że w przypadku, gdy w piśmie zatytułowanym "skarga na czynności egzekucyjne", zawarto zarzuty, które powinny zostać zgłoszone w odrębnym środku prawnym, wówczas - szczególnie gdy strona działa bez profesjonalnego pełnomocnika – rzeczą organu jest takie pokierowanie sprawą, aby uprawnienie strony do obrony swoich praw było zagwarantowane w jak najszerszym zakresie. Z treści skargi na czynności egzekucyjne jednoznacznie wynikało zaś, że Skarżący zmierza do podważenia podstaw prowadzenia wobec niego egzekucji z powodu przedawnienia oraz niedopuszczalności egzekucji. Okoliczności te stanowią podstawę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), mogą także stanowić podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). WSA stwierdził, że Skarżący zarzutów nie wniósł, ale z akt sprawy wynika, że w dniu wniesienia skargi zachowany został termin do wniesienia zarzutów. Zakwalifikowanie przez organ egzekucyjny pisma Skarżącego jedynie według nadanej mu nazwy, bez uwzględnienia jego treści, nie było zdaniem WSA prawidłowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji doszło w ten sposób do naruszenia przepisów postępowania – art. 33 i art. 59 u.p.e.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ egzekucyjny ma więc dokonać raz jeszcze weryfikacji żądania Skarżącego z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w wyroku WSA. II. W skardze kasacyjnej Szef Krajowej Administracji Skarbowej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 54 oraz art. 33 i art. 59 u.p.e.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., przez przyjęcie przez WSA, że Minister Finansów naruszył te przepisy, nie dokonując merytorycznego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy organ uprawniony był do rozpatrzenia skargi jedynie w trybie skargi na czynności egzekucyjne; 2) art. 66zf § 1 w zw. z art. 66a u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. poz. 1289 ze zm.; dalej u.w.p.) przez ich niezastosowanie przez WSA w sytuacji, gdy przepisy te regulują zasady zgłaszania zarzutów przez Skarżącego oraz sposób ich rozpoznania w przypadku zagranicznego tytułu wykonawczego; 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez wydanie wadliwego uzasadnienia wyroku zawierającego braki w zakresie wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. w szczególności art. 66zf § 1 w zw. z art. 66a u.p.e.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.w.p.; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien raz jeszcze zweryfikować żądanie Skarżącego z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w wyroku i uwzględnić art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku), co w konsekwencji naruszyłoby art. 54 u.p.e.a., na podstawie którego organ nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń w tym zakresie w ramach skargi na czynność egzekucyjną, a także z uwagi na art. 66zf u.p.e.a.; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 66zf § 1 i art. 66a u.p.e.a. oraz w zw. z art. 124 ust. 1 u.w.p. przez niezbadanie w sposób pełny okoliczności sprawy i niedokonanie kontroli legalności postanowienia Ministra Finansów w pełnym zakresie i uchylenie go w całości, mimo prawidłowego zastosowania przez organ przepisów postępowania; 6) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i uchylenie w całości postanowienia Ministra Finansów, mimo braku naruszenia w tym postanowieniu, z uwagi na charakter skargi na czynności egzekucyjne, przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. IV.1. Zgodnie z zasadą prawa zastosowaną w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji falsa demonstratio non nocet, to nie nazwa/tytuł, lecz treść merytoryczna pisma procesowego decyduje o charakterze tego pisma. Toteż mylne oznaczenie tytułu pisma nie może powodować negatywnych konsekwencji dla strony postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie tej nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją, bowiem zarówno okoliczności sprawy, jak też treść złożonej skargi na czynności egzekucyjne, jej tytuł, a także podstawa prawna w niej powołana, nie pozostawiają wątpliwości, że pismo Skarżącego z 7 sierpnia 2015 r. oparte wprost na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. i tak zatytułowane jest skargą na czynności egzekucyjne. Toteż nie było potrzeby, jak błędnie uważa WSA, wzywania Strony na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. do doprecyzowania środka prawnego. Zasadność tej skargi nie podlega zaś na tym etapie postępowania ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego. IV.2. Zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie czy zarzuty. Trzeba zresztą wskazać, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera zespół norm określających postępowanie i środki przymusowe stosowane w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Postępowanie egzekucyjne to cały zespół czynności organów egzekucyjnych i innych podmiotów postępowania, podejmowanych w celu wykonania obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej. Ustawa ta zawiera gwarancje represyjne, które stwarzają możliwość podjęcia prawnej weryfikacji czynności egzekucyjnych oraz przewiduje określone następstwa, gdy czynności te zostały podjęte z naruszeniem ustawy. Gwarancje te służą zobowiązanemu w zależności od rodzaju i momentu naruszenia jego interesu prawnego, albowiem ustawa nie przewiduje możliwości stosowania zamiennych środków ochrony przy naruszeniu tego samego dobra prawnego. Jednym z tych środków jest skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., wszczynająca postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności egzekucyjnej zmierzającej do zastosowania lub zrealizowania określonego środka egzekucyjnego. Służy ona zatem zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych. Kontroli w omawianym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne zdefiniowane w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. W postępowaniu skargowym, w oparciu o art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego (w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej), zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a., kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której będzie występowała konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mających prowadzić - w wyniku ich uwzględnienia - do jednakowych skutków procesowych (vide wyroki NSA: z 1 kwietnia 2014 r., II FSK 1255/13, z 24 października 2014 r., II GSK 1377/13; z 2 kwietnia 2015 r., akt II FSK 778/13; z 18 sierpnia 2015 r., akt II FSK 1688/13; z 5 października 2017 r., II FSK 1202/17; z 8 grudnia 2017 r., II FSK 3048/15; orzeczenia.nsa.gov.pl). IV.3. Ten przedmiot postępowania wyznaczał zatem zakres i przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., czego WSA jednakże nie dokonał. Błędne odczytanie art. 54 § 1 u.p.e.a. w porównaniu z treścią skargi na czynności egzekucyjne doprowadziło zaś do niesłusznego uchylenia postanowienia Ministra Finansów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. IV.4. Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.w.p. do wniosków państwa członkowskiego lub państwa trzeciego o udzielenie pomocy wniesionych do organu wykonującego przed dniem 1 stycznia 2012 r. i niezrealizowanych do dnia wejścia w życie ustawy zastosowanie mają przepisy działu I rozdziału 7 ustawy zmienianej w art. 111, w brzmieniu dotychczasowym, z wyłączeniem art. 66b § 3 i art. 66h § 2 i 4 tej ustawy, z tym że funkcje organu wykonującego sprawuje centralne biuro łącznikowe. Zgodnie z art. 66zf § 1 u.p.e.a. w trakcie postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek obcego państwa zobowiązany zgłasza zastrzeżenia dotyczące zagranicznego tytułu wykonawczego lub należności pieniężnych objętych tym tytułem, zwane dalej "zarzutami", wyłącznie do właściwych władz tego państwa, zgodnie z prawem tego państwa. O wniesionych zarzutach zobowiązany może powiadomić organ wykonujący lub organ egzekucyjny. Jak wynika z tytułu wykonawczego z 5 lutego 2015 r. podstawą prawną należności była decyzja organu zagranicznego z 17 czerwca 2008 r. Jak wskazano w skardze kasacyjnej, wniosek tego organu o pomoc został wniesiony dopiero w 2009 r. Z akt sprawy wynika, że Skarżący został pouczony na podstawie art. 66zf u.p.e.a. przez organ egzekucyjny pierwszej instancji, którym z uwagi na adres zamieszkania Skarżącego był Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z., o trybie wnoszenia zarzutów co do wymagalności zobowiązania czy wniosku o jego umorzenie do wierzyciela, a zatem do niemieckiego organu celnego. Skarżący skorzystał z tego trybu i złożył do organu niemieckiego zarzuty, wskazując na przedawnienie należności i wnosząc o umorzenie postępowania (vide k. 12 i 13 akt administracyjnych teczka 1). To stało się zresztą przyczyną wstrzymania postępowania egzekucyjnego przez polski organ egzekucyjny. Równolegle z zarzutami adresowanymi do niemieckiego organu Skarżący złożył za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego "skargę na czynności egzekucyjne", powołując się na art. 54 § 1 u.p.e.a. Tryby te (zarzuty i skarga) są niekonkurencyjne, jak już wyżej wyjaśniono, toteż nie można było dochodzić w nich tego samego. Z akt spraw wynika, że Skarżący złożone przez Skarżącego zarzuty zostały odrzucone przez organ niemiecki (vide informacja - k. 7 akt administracyjnych teczka 2). Należy więc zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., nie biorąc pod uwagę całokształtu okoliczności tej sprawy i zalecając wskazania do dalszego postępowania wbrew tym okolicznościom. IV.5. Dalszy komentarz w zakresie zarzutów kasacyjnych jest zbędny, a częściowo także nieuprawniony. Zasadność skargi do WSA na postanowienie Ministra Finansów będzie bowiem dopiero przedmiotem oceny WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd pierwszej instancji uwzględni jednak powyższe stanowisko, że pismo Skarżącego z 7 sierpnia 2015 r. oparte na art. 54 § 1 u.p.e.a. i zatytułowane "skarga na czynności egzekucyjne" jest w istocie skargą na czynności egzekucyjne, a nie żadnym innym domniemanym środkiem prawnym, którego intencja miałaby być dopiero ustalana. IV.6. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.