VI SA/Wa 1048/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] Sp. z o. o. [...] z siedzibą w G. (dalej odwołujący lub skarżący) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze [...] w województwie [...], o kodzie postępowania numer [...] - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164 poz. 1027 ze zm.; dalej "ustawa o świadczeniach"), w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze [...] w województwie [...]. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 152 190,00 zł na cały okres rozliczeniowy. Oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć w terminie do dnia 6 października 2010 r. W przedmiotowym postępowaniu wpłynęło 5 ofert. [...] Sp. z o.o. w wyniku ogłoszenia przedmiotowego konkursu złożyła w terminie ofertę nr [...]. W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. W tej części komisja wezwała [...] Sp. z o.o. do uzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Spółka w terminie uzupełniła braki formalne oferty. Oferta [...] Sp. z o.o. spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego. Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy ofert. Na skutek ich uszeregowania w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu. W konsekwencji uszeregowania ofert w ten sposób, oferta [...] Sp. z o.o., która zajęła drugie miejsce w rankingu końcowym, nie została wybrana z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych w przedmiotowym postępowaniu. Od rozstrzygnięcia postępowania [...] Sp. z o.o. wniosła w terminie odwołanie. W dniu [...] grudnia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie wobec braku podstaw do uwzględnienia odwołania. W swej decyzji dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ podkreślił, iż oferta odwołującego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert. Ponadto zaznaczył, iż warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś odwołujący w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., spółka wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego nr [...]. Na decyzję nr [...] Prezesa Funduszu odwołujący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1077/11, uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], zarzucając organom obu instancji naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. Uchylając powyższą decyzję, Sąd orzekający uznał, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie dochodzi do ponownego ustalenia stanu faktycznego, to organ I instancji i Prezes Funduszu są obowiązane wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał daną ilość punktów od komisji. Zauważył, że uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert. We wskazaniach zaś do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organy Funduszu do dokonania analizy porównawczej oferty Skarżącego w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen, tak aby wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a. Trafność powyższych zarzutów uznał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 426/12, oddalając skargę kasacyjną Prezesa Funduszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1077/11. Wobec uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1077/11 Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którą ponownie oddalił odwołanie skarżącego. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji udostępniono odwołującemu dokumentację postępowania nr [...], w tym zanonimizowaną ofertę podmiotu, który konkurs wygrał. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., odwołujący wniósł odwołanie do Prezesa NFZ. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydał opisaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu Prezes NFZ przywołał treść art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach a następnie wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w II instancji, Prezes Funduszu ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Zauważył, że z przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wyjaśnił, że Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stwierdził, że przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to - jak zauważył - iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Wskazał też, że organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Jak zauważył Prezes NFZ w takim też zakresie rozpoznał on tę sprawę. W dalszej kolejności Prezes NFZ wyjaśnił, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ - na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach - w: 1) zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne; zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2010 r. a - jak wskazał Prezes NFZ - zgodnie z wyrokiem NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10, zarządzenia Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu wiążące; 2) zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ wskazał, że ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2009 r., zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2010 r. Podkreślił, że podpisanie przez oferenta protokołu z przeprowadzonych negocjacji nie jest równoznaczne z decyzją o wybraniu oferty. Decyduje o tym miejsce w rankingu końcowym, wynikające (zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach) z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zauważył, że oferta złożona przez odwołującego w rankingu końcowym otrzymała łącznie 83,333 punktów, w tym za kryteria: cenowe 30,000 punktów, za kryteria niecenowe 53,333 punktów (za kryterium: ciągłość: 10,000, jakość: 40,000, dostępność 3,333), zajmując drugie miejsce. Wskazał, że z kolei oferta wybrana w wyniku przedmiotowego postępowania uzyskała w rankingu końcowym łącznie 85,833. Zauważył, że oferta odwołującego nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne i warunki wymagane w przedmiotowym postępowaniu wynikające z obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowym konkursie - jak wskazał - złożono bowiem ofertę, która uzyskała wyższą ocenę punktową i ta oferta, jako najkorzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy. Wyjaśnił, że oferta odwołującego nie została wybrana z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych w przedmiotowym postępowaniu. Prezes NFZ wskazał, że w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 152 190,00 zł na cały okres rozliczeniowy i w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania rozdysponowana została przedmiotowa kwota. Podkreślił, iż odwołujący podpisał protokół końcowy z negocjacji pod treścią którego zawarta została uwaga w brzmieniu: "Podpisanie protokołu negocjacyjnego NIE jest gwarancją wybrania oferty. Wynegocjowane warunki zostaną wzięte pod uwagę przy tworzeniu rankingu końcowego. Ranking tworzony jest na podstawie sumy punktów za kryteria niecenowe i punktów wynikających z ceny punktu. Komisja dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana. W przypadku wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego, komisja odnotowuje ten fakt w pozycji "Uwagi" i podpisuje protokół końcowy jednostronnie, informując jednocześnie oferenta o zakwalifikowaniu przez komisję konkursową oferty (lub jej odrębnie ocenianej części) do kategorii ofert, które nie zostaną wybrane w toku postępowania ". Ustosunkowując się do zarzutów odwołania przypomniał, iż "Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Organ bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134 ustawy." (wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 950/06). Prezes NFZ odniósł się następnie do zarzutów podniesionych przez odwołującego. I tak odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10, 73 i 74 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania prawidłowego zapoznania się z całością akt i ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, stwierdził, iż jest on bezpodstawny. Wskazał, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji udostępniono odwołującemu dokumentację postępowania nr [...], w tym zanonimizowaną ofertę podmiotu, który konkurs wygrał, wykonując tym samym wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co odwołujący potwierdził podpisując protokół z udostępnienia dokumentacji. Z kolei fakt nie okazania rankingu otwarcia - jak stwierdził - z pewnością nie upoważnia do przywoływania argumentacji, iż brak możności dokonania analizy tychże dokumentów skutkował ograniczeniem realizacji uprawnień oraz uniemożliwił wyczerpujące sformułowanie oświadczeń uzasadniających odwołanie. Wskazał, że brak okazania do wglądu odwołującemu rankingu otwarcia jest działaniem zasadnym chroniącym negocjacje cenowe poszczególnych uczestników postępowania. Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia przez organ I instancji "[...] czy [...] komisje konkursowe dokonywały weryfikacji merytorycznej treści oświadczeń składanych przez oferentów w ofertach i badały prawdziwość tychże oświadczeń [...]", Prezes NFZ podkreślił, iż jest on bezpodstawny gdyż szczegółowe wyjaśnienia w tej kwestii Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zawarł w uzasadnieniu decyzji nr [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach, wyjaśnił, że kryteria i przedmiot zamówienia zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpująco opisane odpowiednio do wytycznych w tym zakresie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu dotyczących postępowania konkursowego w rodzaju: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy. Uznał, że w omawianej sprawie nie został naruszony przepis art. 134 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Podkreślił, że Fundusz, realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie, udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazał, że warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Wyjaśnił, że komisja konkursowa przeprowadziła kontrole u części oferentów z odwołującym włącznie, celem zweryfikowania zgodności złożonej oferty ze stanem faktycznym, w tym np. podstawy udzielenia twierdzącej odpowiedzi na wzmiankowane powyżej pytanie. Podkreślił, iż komisja konkursowa oddziału Funduszu nie miała obowiązku przeprowadzania w toku postępowania konkursowego kontroli u wszystkich oferentów. Ponadto zauważył, że przeprowadzenie kontroli u jednego oferenta nie pociąga za sobą skutku w postaci obowiązku przeprowadzania kontroli u innych oferentów. Przywołał § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), zgodnie z którym komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Zauważył, że kierunek powyższej regulacji jest jasny i odnosi się tylko do tego oferenta, którego komisja konkursowa postanowiła poddać weryfikacji. Wskazał, że przepis nie nakłada obowiązku uzasadniania przez komisję konkursową dlaczego skierowała kontrolę do wybranego oferenta. Uznał, że przeprowadzenie kontroli w ramach § 6 ust. 2 tego rozporządzenia u jednego oferenta nie narusza w żaden sposób zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, albowiem kontrola oferenta nie pociąga za sobą obowiązku kontroli u innych oferentów i nie jest związana z oceną porównawczą złożonych ofert, a jedynie z okolicznością zweryfikowania przekazanych w toku postępowania konkursowego danych oraz informacji. Prezes NFZ stwierdził więc, że zasady określone w art. 134 ustawy o świadczeniach wobec odwołującego nie zostały naruszone. Odnosząc się do zarzutu bezzasadności nadania w niniejszej sprawie w decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 108 § 1 k.p.a., Prezes NFZ podkreślił, iż jest to uzasadnione koniecznością zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej dla osób ubezpieczonych poprzez podpisanie umów z wybranymi w postępowaniu świadczeniodawcami. Przyznał, że wprawdzie decyzja oddalająca odwołanie jako taka nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji, ale - jak zauważył - w świetle art. 154 ust. 2 zd. drugie, brak klauzuli rygoru natychmiastowej wykonalności mógłby wywołać wątpliwości co do możliwości zawarcia umów z wybranymi świadczeniodawcami. Następnie Prezes NFZ - uznając trafność zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) polegającego na nie realizacji wskazań prawomocnego wyroku WSA z dnia 12 września 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1077/11 oraz prawomocnego wyroku NSA z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 426/12 poprzez nieprzedstawienie analizy porównawczej oferty odwołującego w relacji do oferty podmiotu, którego oferta została w toku postępowania konkursowego wybrana i nieprzedstawienie tej analizy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do każdego z kryteriów oceny, uzupełniając decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w ślad za uzasadnieniem przywołanych wyroków - przedstawił w tabeli szczegółowe porównanie oferty odwołującego i wybranej w przedmiotowym postępowaniu. Prezes NFZ wskazał w dalszej kolejności, że z porównania oferty wybranej oraz oferty odwołującego jednoznacznie wynika, iż: 1. w zakresie ciągłości zarówno oferent wybrany, jak i odwołujący odpowiedzieli "TAK" na wszystkie cztery pytania ankietowe i zgodnie z wzorem z załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] za każde z nich otrzymali 1/4*10 = 2,500 pkt, co łącznie daje maksymalną możliwą liczbę, tj. 10 pkt; 2. w zakresie jakości w części dotyczącej personelu udzielającego świadczeń w odniesieniu do lekarzy zarówno oferent wybrany, jak i odwołujący zapewniają lekarza specjalistę co skutkuje otrzymaniem 10/13*25 = 19,231 pkt, natomiast w odniesieniu do techników elektroradiologii otrzymali 3/13*25 = 5,769, co po zsumowaniu daje łącznie w tej kategorii maksymalną możliwą liczbę tj. 25,000 pkt; 3. w zakresie zewnętrznej oceny jakości oferent wybrany otrzymał 1/2*5 = 2,500 pkt za posiadanie certyfikatu ISO, natomiast odwołujący za ten parametr otrzymał 0 pkt. Żaden z oferentów nie posiadał certyfikatu CMJ, za co każdy otrzymał 0 pkt, co po zsumowaniu daje w tej kategorii po 2,500 pkt (oferta wybrana) i 0 pkt (odwołujący); 4. w zakresie jakości w części dotyczącej sprzętu i aparatury medycznej zarówno oferent wybrany, jak i odwołujący zapewniają prawidłowe wyniki testów specjalistycznych mammografu, co daje im 1/1*15 = 15 pkt, tj. maksymalną ilość w tej kategorii; 5. w zakresie dostępności zarówno oferent wybrany, jak i odwołujący otrzymali po 2 pkt za posiadanie windy umożliwiającej dostęp dla świadczeniobiorców niepełnosprawnych, co po przeliczeniu daje dwukrotnie liczbę 1,667 pkt: (2/6*5). Oferent wybrany w tej kategorii otrzymał dodatkowo 1,667 pkt (2/6*5) za pomieszczenie sanitarne przystosowane dla osób niepełnosprawnych, a odwołujący identyczną liczbę punktów za posiadanie podjazdu, co po zsumowaniu daje w tej kategorii po 3,333 pkt za ofertę wybraną i odwołującego; 6. odnosząc się do kryterium ceny - wskazał, że zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] zarówno oferent wybrany, jak i odwołujący otrzymali maksymalną liczbę punktów, ponieważ zaproponowali w ofertach cenę 9,00 zł za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana Funduszu, która wynosiła 10,00 zł za punkt - 30x (1,1 x 10,00 zł - 9,00 zł)/(1,1 x 10,00 zł - 0,9 x 10,00 zł) = 30 x 2/2 = 30. Następnie Prezes NFZ wskazał, że przedstawiony dowód w postaci wyliczeń porównawczych jednoznacznie potwierdza, iż dla każdej z ofert właściwie policzono punkty oceny i rozstrzygnięcie postępowania nie mogło być inne, niż wskazane w ogłoszeniu. Prezes NFZ uznał, że w świetle przedstawionych okoliczności [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Uznał też, że nie został naruszony interes prawny odwołującego, nie zostały naruszone podstawowe zasady takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. Podsumowując rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji, Prezes NFZ uznał, że wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego a co za tym idzie interesu prawnego świadczeniodawcy, złożone odwołanie nie może zostać uwzględnione. [...] Sp. z o.o. wniosła skargę na tę decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Skarżący zaskarżył ją w całości i wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonemu aktowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów k.p.a. - art. 10, 73 i 74 - poprzez uniemożliwienie stronie postępowania prawidłowego zapoznania się z całością akt i ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, ograniczenie prawa strony do działania w toku postępowania, 2. wydanie decyzji z pominięciem szeregu istotnych okoliczności w sprawie, 3. naruszenie art. 134 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie konkursu w zakresie programu profilaktyki raka piersi, polegające na nierównym traktowaniu oferentów, przyjęciu błędnych i niezrozumiałych z punktu widzenia obywateli kryteriów konkursu, prowadzących do nierównego traktowania pacjentów, 4. naruszenie art. 108 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, 5. naruszenie art. 153 p.p.s.a., polegające na niezrealizowaniu wskazań prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2011 r. sygn. akt: VI Sa/Wa 1076/11 oraz prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 318/12 poprzez pominięcie przedstawionej w tychże wyrokach oceny prawnej, sprowadzające się do nieprzeprowadzenia analizy porównawczej ofert skarżącego w relacji do oferty podmiotu, którego oferta została w toku postępowania konkursowego wybrana i nieprzedstawienia tej analizy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do każdego z kryteriów oceny. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na art. 10 k.p.a. i podniósł, że skarżącemu, korzystającemu ze swoich praw, po uprzednim telefonicznym umówieniu się na spotkanie, w dniu [...] sierpnia 2013 r. nie zostały udostępnione wszystkie materiały postępowania konkursowego. W szczególności skarżącemu nie umożliwiono zapoznania się z rankingiem otwarcia, a także z protokołami z negocjacji z oferentami, które to dokumenty stanowią odzwierciedlenie procesu negocjacji prowadzonych przez NFZ z oferentami, obrazujący treść ofert składanych przez wszystkich oferentów, propozycje NFZ oraz rezultat przeprowadzonych w toku postępowania negocjacji. Skarżący wskazał, że w jego ocenie niemożność dokonania analizy tychże dokumentów mających istotne znaczenie dla jego sytuacji prawnej skutkowała ograniczeniem realizacji jego uprawnień oraz uniemożliwia wyczerpujące sformułowanie oświadczeń uzasadniających jego odwołanie. Nadmienił, że Prezes NFZ nie dostrzegł tych naruszeń utrzymując w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym i podniósł, że postępowanie odwoławcze zostało przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ a następnie przez Prezesa NFZ przeprowadzone w sposób wadliwy i z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało pozbawieniem strony prawa do obrony swoich interesów i działania w toku postępowania, a zatem musi powodować uchylenie decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy. [...] Sp. z o.o. wskazała, że pomiędzy czynnością zapoznania się przez nią z dokumentacją przedmiotowego postępowania w dniu [...] sierpnia 2013 r. a datą wydania zaskarżonej decyzji minęło zaledwie kilka dni, co z uwagi na obszerność materiału dowodowego, uniemożliwiło jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jednocześnie skarżący wskazał, że do dnia dzisiejszego organ pozostawił bez odpowiedzi pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r., wystosowane w związku z zapoznaniem się z dokumentacją przedmiotowego postępowania. Powyższym pismem skarżący zwrócił się do organu o wyjaśnienie, czy we wskazanych przez nią postępowaniach komisje konkursowe dokonywały weryfikacji merytorycznej treści oświadczeń składanych przez oferentów w ofertach i badały prawdziwość tychże oświadczeń oraz - w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej - o wskazanie, w jaki sposób dokonywano weryfikacji i czy została sporządzona stosowna dokumentacja potwierdzająca weryfikację. Podniósł, że odpowiedź organu na zadane pytania mogłaby przyczynić się do wyjaśnienia szeregu Istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy. Omawiając zarzut naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez nierówne traktowanie oferentów oraz naruszenie zasad uczciwej konkurencji, skarżący zwrócił uwagę na wybiórcze i bezzasadne różnicowanie oferentów w aspekcie przeprowadzania wobec nich kontroli w toku postępowania konkursowego. Zauważył, że w treści decyzji nie wskazano przesłanek uzasadniających kontrolowanie określonych oferentów, przy jednoczesnym zaniechaniu kontroli w stosunku do innych podmiotów. Ponadto zarzucił, że oferent, którego oferta została w toku postępowania wybrana do udzielania świadczeń, nie został poddany przedmiotowej kontroli. Skarżący wskazał, że w jego ocenie komisja konkursowa w sposób rażąco wadliwy prowadziła negocjacje z oferentami. Podniósł, że jedynie wybranym oferentom w toku negocjacji proponowano obniżenie ceny określonej w złożonej ofercie, co również stanowi - zdaniem skarżącego - przejaw nieuzasadnionej wybiórczości organu I instancji. Wskazał, że w decyzji nie wyjaśniono dla jakich powodów tylko niektórym z oferentów komisja zaproponowała obniżenie ceny za jednostkę. Ponadto - w opinii skarżącej spółki - organ prowadzący postępowanie bez merytorycznych podstaw proponował różnym podmiotom odmienną ilość świadczeń, a co za tym idzie odmienna była również oczekiwana przez oferentów kwota możliwa do uzyskania z tytułu udzielanych świadczeń, która de facto była przez komisję wskazywana oferentom. Skarżący wskazał również, iż każdemu oferentowi w toku negocjacji proponowano różną wartość świadczeń, których łączna suma przewyższała wartość zamówienia wskazaną w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżący podniósł również zarzut podnoszony już w uprzednich odwołaniach bezpodstawnego i nieuzasadnionego ograniczenia ilości wykonywanych świadczeń poprzez ukształtowanie sumy przeznaczonej na finansowanie świadczeń w zaproszeniu do składania ofert na niskim poziomie. Odnosząc się do kolejnego zarzutu w stosunku do zaskarżanej decyzji, a mianowicie rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. polegającego na zignorowaniu oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 września 2011 r. sygn. akt: VI Sa/Wa 1076/11 oraz prawomocnego wyroku NSA z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 318/12 [...] Sp. z o.o. wskazała, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydając skarżoną decyzję nie wypełnił wskazań Sądów. Zauważyła, że poprzestał on jedynie na dokonaniu w treści uzasadnienia decyzji podsumowania ilości punktów uzyskanych przez skarżącą w porównaniu do ilości punktów uzyskanych przez oferenta, którego oferta został w toku postępowania wybrana do realizacji świadczeń. Powyższego - zdaniem skarżącej - wbrew zaleceniom sądów, z całą pewnością nie można uznać za dokonanie analizy porównawczej przedmiotowych ofert co do każdego z kryteriów ocen. Przywołał w tym miejscu treść art. 148 ustawy o świadczeniach. W uzasadnieniu skargi skarżący ponadto podniósł, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ a w ślad za nim Prezes NFZ nadając przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ograniczył się wyłącznie do zacytowania art. 108 § 1 k.p.a. poprzez odwołanie się do "względów ochrony zdrowia lub życia ludzkiego", nie wyjaśniając na czym miałyby one polegać oraz nie przytaczając jakichkolwiek okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu. Skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazał, że co prawda dotyczy ona ochrony zdrowia w postaci zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne, jednakże pozbawiona jest niezbędnej do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności cechy "niezbędności". W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, dochodzi tu do kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności czy celowości. W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013 r. oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy, dla obszaru powiatu [...] na rok 2011. Powyższa decyzja została wydana na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 426/12 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1077/11 uchylającego poprzednią decyzję tego organu oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z uwagi na potrzebę przeprowadzenia przez organ analizy porównawczej oferty strony skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał, celem umożliwienia Sądowi zbadania legalności zaskarżonej decyzji, a skarżącej wypowiedzenia się, co do istotnych okoliczności sprawy. Oznacza to, iż przy ponownym rozpoznaniu skargi, ma zastosowanie regulacja z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101). Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), w którym stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Orzekające ponownie w niniejszej sprawie organy Narodowego Funduszu Zdrowia i Sąd zostały związane zatem wykładnią wyrażoną w motywach wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. oraz NSA z dnia 8 maja 2013 r., albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wyżej przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wyrażonej oceny prawnej. Zatem kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji obejmuje realizację zaleceń wynikających z wyroków o wskazanych wyżej sygnaturach akt. W odniesieniu do wskazań wynikających z pierwszego wyroku, jaki zapadł w sprawie, to organ odwoławczy zalecenia te zrealizował, albowiem Sąd uchylając decyzję Prezesa NFZ oraz decyzję pierwszoinstancyjną, nakazał wszechstronne zbadanie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w skład którego winna wchodzić m.in. oferta podmiotu który konkurs wygrał. Dodatkowo wskazano, że uzasadnienie ilości punktów przyznanych skarżącej powinno być poparte analizą porównawczą złożonych ofert. W takiej sytuacji musi bowiem nastąpić porównanie nie tylko ocen ofert poszczególnych oferentów ale również konfrontacja oceny z samymi ofertami. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu Prezesa NFZ Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.) – dalej ustawa o świadczeniach, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez NFZ celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy). W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że NFZ jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zatem z treści powołanego przepisu wynika, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta. Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli NFZ naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy. W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy.". Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest, zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, a także wynik kontroli sądu administracyjnego. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest, najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. w sprawie sygn. II GSK 236/10). Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków, którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. II GSK 1458/10, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dokonując odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odwołanie się do poglądu wyrażonego już przez NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. (sygn. akt II GSK 748/08), w którym NSA stwierdził, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. NSA zauważył, że w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto NSA stwierdził, że sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych. W myśl tezy postawionej w cytowanym wyżej wyroku NSA, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach w związku z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie. Należy podkreślić, iż obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi, bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty. Tak, więc zadaniem organu – Prezesa NFZ - któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie, Prezes NFZ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Art. 148 omawianej ustawy wskazuje zakres porównania ofert. Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa NFZ. W niniejszej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w: zarządzeniu Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne; zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2010 r., zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r., zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. Warunki określone w zarządzeniach Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10). Z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Jak wynika z załącznika nr 27 (akt adm.) do kontrolowanego postępowania, będącego "Rankingiem otwarcia z propozycjami Funduszu" oferta skarżącej została sklasyfikowana na 1 pozycji. Oceny oferty dokonano według kryteriów: jakości, dostępności, ciągłości, kompleksowości oraz ceny. Poza sporem pozostaje, że komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami – w tym ze skarżącą w dniu [...] listopada 2010 r. - zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. W części niejawnej postępowania w dniu [...] listopada 2010 r., komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania ofert. W myśl wskazanego wyżej art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Komisja konkursowa, decydując się na przeprowadzenie negocjacji umożliwia stronie zaproponowanie nowej ceny jednostki rozliczeniowej, która jest elementem punktowanym, co z kolei może wpłynąć na zmianę pozycji w rankingu na pozycję wyższą, korzystniejszą. Negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie. Zatem, parametr ceny stanowi istotny element oceny oferty. Negocjacje kończą się podpisaniem protokołu końcowego z negocjacji zawierającego klauzule, że protokół końcowy zawiera ostateczne stanowisko stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. O wyborze oferty decyduje bowiem pozycja w rankingu końcowym, która jest wypadkową miejsca w rankingu początkowym (w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z malejącą punktacją wygenerowaną przez system informatyczny, dla którego bazę danych tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez świadczeniodawców i ankiety) i wyników z przeprowadzonych negocjacji. Jak wynika z "Rankingu końcowego" (załącznik nr 32) oferta skarżącej została sklasyfikowana na 2 pozycji, z łączną liczbą punktów 83,333 w tym kryterium cenowe 30,000 punktów; ciągłość 10,000 punktów; jakość 40,000 punktów; dostępność 3,333 punktu. W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie, nie wybrawszy oferty skarżącej, ze względu na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na świadczenia będące przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu, tak przeprowadzone przez komisję konkursową postępowanie, było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże obowiązany jest on po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego każdy z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Prezes NFZ, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 15 k.p.a., rozpatrując sprawę odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia organu I instancji, poddał - w uzasadnieniu swojej decyzji - analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. W tym miejscu wypada podkreślić, że rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, Prezes NFZ działał na zgodnie z art. 15 k.p.a., bowiem dwukrotne rozpoznanie (sprawy) oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, o czym świadczy ukształtowanie postępowania odwoławczego w taki sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 98-100). W literaturze wyrażono pogląd, według którego zasada dwóch instancji ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia praworządności: po pierwsze dlatego, że każda decyzja może być poddana kontroli w trybie odwoławczym, orzekanie więc merytoryczne nie kończy się na jednej instancji, po drugie zapobiega nadmiernemu przewlekaniu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953, s. 156). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Prezes NFZ uwzględnił zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. i sanował we własnej decyzji braki decyzji pierwszoinstancyjnej, w której zabrakło analizy porównawczej oferty skarżącej i oferty podmiotu, który konkurs wygrał. Badając materiał dowodowy w niniejszej sprawie, Prezes NFZ wskazał, iż wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Wskazał także, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru ofert. Ponadto, w sposób wystarczający odniósł się do podniesionych zarzutów, zasadnie uznając je za bezpodstawne. Sąd nie znalazł zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach oraz art. 153 p.p.s.a. Sąd nie uznał również zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania – art. 10, art. 73 i art. 74 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że zarówno przed wydaniem przez organ I instancji decyzji, jak również przed wydaniem decyzji przez Prezesa NFZ, umożliwiono skarżącej wgląd do dokumentacji dotyczącej postępowania, w tym umożliwiono wgląd do dokumentacji ofertowej podmiotu którego ofertę wybrano w takiej formie, która nie doprowadziła do naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zakazujących przekazywania danych wrażliwych chronionych prawnie. Należy wyraźnie podkreślić, że oferta ilościowa i cenowa podmiotów konkurencyjnych – przedstawiona w rankingu otwarcia - stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, wobec czego jej udostępnienie stanowiłoby naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów. Poza tym elementem skarżąca miała dostęp do zanonimizowanej dokumentacji ofertowej podmiotu wybranego. Sposób okazywania ofert konkurencyjnych w żaden sposób nie wpłynął na naruszenie art. 135 pkt 2 ustawy o świadczeniach, ponieważ skarżąca miała wgląd w protokół końcowy z negocjacji z podmiotem wybranym w postępowaniu. Okazanie zatem skarżącej zanonimizowanej oferty konkurującego podmiotu nie spowodowało naruszenia art. 10, art. 73 i 74 k.p.a., zatem niniejszy zarzut należy uznać za niezasadny. W niniejszym postępowaniu, co już na wstępie podkreślono, badaniu jedynie podlega, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami organów obu instancji Narodowego Funduszu Zdrowia były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych na rozprawie w dniu 20 października 2014 r., a dotyczących naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez "dokonanie wyboru i zawarcie umowy ze świadczeniodawcą, który został wybrany na podstawie uregulowań niezawartych w dziale VI ustawy o świadczeniach" oraz naruszenia art. 139 ust. 4 ww. ustawy, poprzez "przeprowadzenie konkursu na podstawie procedury uchwalonej przez Prezesa NFZ niejawnej dla oferentów". Zgodnie z brzmieniem art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie: konkursu ofert (pkt 1) albo rokowań (pkt 2). Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z posiedzenia komisji konkursowej (w części niejawnej) z dnia 22 listopada 2010 r., po przeprowadzonych negocjacjach z oferentami, dokonano wyboru jednej ze złożonych ofert. Zatem zarzut naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy oświadczeniach nie znajduje potwierdzenia, bowiem tryb postępowania konkursowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie wynika bezpośrednio z brzmienia cytowanego powyżej art. 139 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, znajdującego się w dziale VI ww. ustawy. Również zarzut naruszenia art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach jest bezzasadny, albowiem w aktach administracyjnych niniejszego postępowania znajduje się Zarządzenie nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. w sprawie powołania w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ komisji konkursowych do przeprowadzania postępowań poprzedzających zawieranie przez Narodowy Fundusz Zdrowia – [...] Oddział Wojewódzki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2011 r., z którego wynika, że komisje konkursowe zostały powołane w oparciu o: - art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach, - § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), - § 4 Regulaminu pracy komisji konkursowej prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Funduszu nr [...] z dnia [...] października 2005 r. W ocenie Sądu, przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach oraz z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1, art. 147 oraz art. 152 ustawy o świadczeniach. Nie doszło także do innych naruszeń prawa wskazanych w skardze do WSA. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z załącznikami, które określał zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Jak już wcześniej wskazano, zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając decyzję ostateczną Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącej. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.