II OZ 71/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 536/16 o odmowie dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skarg Z. Z., M. J., D. D., M. B., S. B., D. B., M. P. M., A. J. oraz M. J. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęły trzy skargi na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji [...] kV G. oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii [...] kV. Skargi zostały zarejestrowane pod następującymi sygnaturami: II SA/Gd 536/16 (wspólna skarga Z. Z., M. J., D. D., M. B., S. B. i D. B.), II SA/Gd 537/16 (skarga M. P. M.) i II SA/Gd 54616 (wspólna skarga A. J. i M. J.). Postanowieniami z dnia 14 listopada 2016 r. dwie ostatnie skargi połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Gd 536/16. W sprawach tych E. S.A. z siedzibą w G. wystąpiła z wnioskami o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania, wskazując, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy jej interesu prawnego znajdującego podstawę w przepisach prawa materialnego, w szczególności w art. 9c ust. 3 w związku z art. 9h ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) nakładających na Spółkę jako operatora systemu dystrybucyjnego szereg obowiązków w zakresie między innymi zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz rozbudowy sieci przesyłowych i połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Odwołując się do orzeczeń w sprawach II OZ 338/12 i II OZ 346/12 Spółka stwierdziła, że przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "P.p.s.a") umożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osoby trzeciej w charakterze uczestnika. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 537/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. rozpoznał odmownie powyższy wniosek. Sąd mając na uwadze treść przepisów określających komu przysługuje status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego (art. 32, art. 33 § 1, § 1a, § 1b i § 2 P.p.s.a) wyjaśnił, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach w których przedmiotem kontroli jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i to bez względu na interes prawny osoby trzeciej w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego tj. oddaleniu skargi lub stwierdzeniu nieważności planu w całości lub części. Sąd zwrócił uwagę na rozbieżność poglądów co do rozumienia "postępowania administracyjnego" wskazanego w art. 33 § 2 P.p.s.a. Uznał jednak, że niezależnie od sposobu rozumienia "postępowania administracyjnego" użytego w art. 33 § 2 P.p.s.a. przepisu tego nie można stosować w sprawach ze skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zauważył, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako przepis szczególny w stosunku do art. 50 § 1 P.p.s.a. przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały wyłącznie temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego, że zawiera regulacje prawne odnoszące się do zagospodarowania na pewnym obszarze przestrzeni, w istocie dotyczy interesów prawnych wielu podmiotów, w tym zasadniczo właścicieli wszystkich nieruchomości objętych uchwałą. Uchwała ta zawiera przepisy gminne, normy prawne uchwalane w specjalnej procedurze uregulowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zbliżonej do postępowania legislacyjnego. Procedura ta nie służy załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej. Owszem, uchwalając plan, organ gminy musi uwzględnić także prawo własności i akt ten niewątpliwie wpływa na interesy właścicieli nieruchomości, niemniej w procedurze tej organ uchwala akt stanowiący prawo miejscowe i nie załatwia indywidualnej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi organ nie załatwiał indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz uchwalał akt prawa miejscowego. "Obrona" legalności uchwały ustanawiającej przepisy prawa miejscowego – normy o charakterze generalnym spoczywa na organie gminy. Zdaniem Sądu, w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca w sposób szczególny uregulował podstawy do wniesienia skarg do sądu administracyjnego, a tym samym i krąg podmiotów uczestniczących w nich jako strony. Przykładowo, w przypadku skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest tylko gmina (względnie związek międzygminny), a organem - właściwy wojewoda. W postępowaniach tych nie ma miejsca na udział innych podmiotów, w szczególności zainteresowanych bytem kontrolowanej uchwały (ze skargi podmiotu którego interes prawny został naruszony), czy bytem rozstrzygnięcia nadzorczego (ze skargi gminy lub związku międzygminnego). Gdyby przyjąć, że w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do udziału w postępowaniu w charakterze strony uprawnia sam interes prawny bez warunku jego naruszenia zaskarżonym aktem, to teoretycznie powinni w niej uczestniczyć wszyscy właściciele nieruchomości objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż wynik kontroli może doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności w całości. Zwrot "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 P.p.s.a. należy odczytywać w taki sam sposób zarówno na tle § 1 jak i § 2 tego artykułu. Żądająca dopuszczenia do udziału w postępowaniu sadowoadministracyjnym Energa - Operator S. A. nie powołuje się na naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżonym planem. Celem jej wstąpienia do postępowania sądowoadministracyjnego jest chęć "wzmocnienia" stanowiska organu i oddalenie skargi w celu utrzymania obowiązującego planu w mocy. Tymczasem postępowanie sądowoadministracyjne nie zna instytucji interwencji ubocznej uregulowanej w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie to nie służy rozstrząsaniu i analizowaniu racji wszystkich podmiotów, które miałyby interes bądź w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, bądź w oddaleniu skargi. Nie ma powodu, aby spór podmiotu, któremu przepisy prawa przyznają legitymację do zaskarżenia uchwały z organem, którego działanie jest przedmiotem skargi przekształcać w kontradyktoryjny spór dwóch podmiotów usytuowanych poza organem administracji. Artykuł 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zatem zastosowania do spraw w których przedmiotem kontroli nie jest akt indywidualny organu wydany w toczącym się przed wniesieniem skargi "postępowaniu administracyjnym", lecz akt o charakterze generalnym regulujący uprawnienia wielu podmiotów. Sąd uznał, że dla oceny uprawnienia wnioskującej Spółki do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania bez znaczenia pozostają powołane we wniosku przepisy dotyczące obowiązków operatora systemu dystrybucyjnego (art. 9c ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne) oraz przepisy dotyczące trybu wyznaczania takiego operatora (art. 9h ustawy – Prawo energetyczne). Końcowo Sąd zauważył, że w przywołanych we wniosku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OZ 338/12 oraz z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II OZ 346/12 zakwestionowano jedynie pogląd o wyłączeniu stosowania art. 33 § 2 P.p.s.a. odnośnie do organizacji społecznych. Dotyczyły one zatem odmiennej sytuacji niż w niniejszej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. S.A. z siedzibą w G., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów: 1. art. 33 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach ze skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ponieważ przed wniesieniem skargi organ nie załatwiał indywidualnej sprawy administracyjnej lecz uchwalał akt prawa miejscowego. Tym samym uznanie, iż art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może być zastosowany w niniejszym stanie faktycznym z uwagi na charakter postępowań wszczętych ze skarg Z. Z., M. J., D. D., M. B., D. B., M. P. M., A. J., M. J. na uchwałę Rady gminy Ustka nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla realizacji inwestycji celu publicznego - budowy stacji [...] kV G. oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii [...] kV, co doprowadziło w konsekwencji do odmowy dopuszczenia E. S.A. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika ustępowania; 2. art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez dokonanie jego błędnej zawężającej wykładni, polegającej na uznaniu, iż wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego E. S.A. co skutkowało odmową dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika pomimo tego, iż możliwość realizacji inwestycji celu publicznego - budowy stacji [...] kV G. oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii [...] kV jest między innymi uzależniona od pozostawania w obrocie prawnym zaskarżonej w tym postępowaniu uchwały Rady Gminy Ustka nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla realizacji ww. inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu zażalenia zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji co do możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Spółki, sformułowanie art. 33 § 2 P.p.s.a. pozwala na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli. Na potwierdzenie przywołano pogląd NSA zawarty w postanowieniu z dnia 8 maja 20112 r., sygn. akt II OZ 346/2012, według którego dopuszczalność uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym występuje niezależnie od tego, czy sprawa dotyczy postępowania administracyjnego określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też postępowania uchwałodawczego. (....) Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2012 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawy sądowoadministracyjne wykraczają zatem poza zakres spraw regulowanych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego. Dalej przytoczone zostały poglądy o szerokim rozumieniu użytego w art. 33 § 2 terminu postępowanie administracyjne (postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2013 r. , sygn. akt II OZ 467/13, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. , sygn. akt II OZ 228/15). Spółka nie zgadza się także z poglądem Sądu, który stwierdził, że za strony postępowania sądowoadminstracyjnego prowadzonego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać jedynie skarżącego i organ, który wydał zaskarżony akt. Spółka kwestionuje także twierdzenia Sądu, że wynik postępowania sądowego nie dotyczy jej interesu prawnego ponieważ kontrola sądowa odbywać się będzie w ramach wyznaczonych indywidualnym interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Spółki, ma ona na podstawie art. 101 u.s.g. interes prawny i może ubiegać się o status uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Wnosząca skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Spółka uważa, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z tym wnosi o stwierdzenie jej nieważności. Podmiot wnioskujący o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. uważa, iż jego interes prawny zostałby naruszony w wypadku uwzględnienia przez Sąd skargi. Spółka twierdzi, że wykazała znajdujący podstawy w przepisach prawa materialnego interes prawny, którego dotyczy wynik postępowania wywołanego skargami wniesionymi w niniejszej sprawie. Jej zdaniem, nie ulega wątpliwości, iż wynik niniejszego postępowania może wpłynąć na możliwość realizacji przez Inwestora ciążących na nim obowiązków ustawowych jako operatora systemu dystrybucyjnego na obszarze określonym w koncesji na dystrybucje energii elektrycznej. Przyjęcie stanowiska WSA w Gdańsku przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu wiązałoby się w praktyce z pozbawieniem Energa - Operator S.A. możliwości podjęcia ochrony swoich interesów, stanowiących de facto interes publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią jaką należy rozstrzygnąć jest to, czy w niniejszej sprawie prowadzonej pod jedną sygnaturą II SA/Gd 536/16 ze skarg Z. Z., M. J., D. D., M. B., S. B., D. B., M. P. M., A. J. oraz M. J. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji [...] kV G. oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii [...] kV możliwe było dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika E. SA. w G. W ocenie NSA nie było takiej możliwości. Przepis art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo zaakcentował, że sprawy toczące się ze skargi na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są szczególnego rodzaju sprawami, w których znacznie ograniczona jest możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Postępowanie zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odrębnym postępowaniem, którego przebieg regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 z późn. zm.) i do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczególny przepis - w odniesieniu do regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stanowi również podstawę prawną do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skarg Z. Z., M. J., D. D., M. B., S. B., D. B., M. P. M., A. J. oraz M. J. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesionych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę gminy innego pomiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Niezasadne jest zatem twierdzenie Spółki, że należy dopuścić szerokie rozumienie pojęcia "postępowania administracyjnego" z art. 33 § 2 P.p.s.a. i wówczas dopuścić ją do udziału w niniejszej sprawie. Nie może także odnieść zamierzonego skutku powoływanie się na interes prawny, rozumiany jako konieczność ochrony planu miejscowego, który został sporządzony w celu realizacji inwestycji zmierzającej do wypełnienia obowiązków operatora sieci energetycznej. Fakt, że Spółka jako inwestor jest zainteresowana wynikiem postępowania sądowego, w którym skarży się plan miejscowy zezwalający na przeznaczenie terenu pod inwestycję nie stanowi podstawy do przyznania jej statusu uczestnika postępowania w oparciu o art. 33 § 2 P.p.s.a. Ponownie należy zaznaczyć, że przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę gminy innego pomiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OZ 366/16; z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt II OZ 1233/15; z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OZ 1000/15; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z konstrukcji przywołanego przepisu wynika wszak, że przymiot strony (oprócz organu) w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego, ma wyłącznie skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Spółka nie wniosła skargi na uchwałę ani nie wykazała w jaki sposób uchwała ta narusza jej interes prawny. Jest wręcz odwrotnie. Spółka upatruje swego interesu w utrzymaniu planu w dotychczasowej postaci bowiem realizuje ona jej interes polegający na realizacji w przyszłości przedmiotowej inwestycji co sama przyznała w treści zażalenia. Ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Przedmiotem oceny nie jest interes innych podmiotów, których w ten czy inny sposób plan dotyczy. Tak określony zakres kontroli sądu determinowany jest przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może zatem skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Spółka nie mogła tego uczynić bowiem plan nie narusza jej interesu. Odmienna wykładnia przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którą chce wywieść zainteresowana Spółka w zażaleniu, zezwalająca na dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania innego podmiotu, nie może być zaakceptowana, gdyż przekreśliłaby ona indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że Spóka jest pozbawiona możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi. Jednak mając na uwadze to, że wywodzi ona swój interes z tego by utrzymać zaskarżony plan w dotychczasowej postaci, z oczywistych względów nie wykaże w jaki sposób uchwała ta narusza jej interes prawny. Tym samym w toczącym się postępowaniu może występować w roli nieformalnego doradcy organu i wspierać jego argumentację za utrzymaniem zawartych w nim postanowień. W konkluzji stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom zażalenia interpretacja przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji, jak i jego zastosowanie w niniejszej sprawie, było prawidłowe. Wobec powyższego zarzuty zażalenia kwestionujące rozumienie tego przepisu przez Sąd należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.