II SA/Gl 775/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm. – dalej u.k.p.), §10 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pkt 1 oraz § 14 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231), a także na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku, odmówił C. M. zwrotu prawa jazdy w zakresie kategorii B. W uzasadnieniu podano m. in., że do Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego w D. wpłynęło postanowienie z Prokuratury Rejonowej w D., sygn. akt [...], o zatrzymaniu prawa jazdy C [...], w związku z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia czynu z art. 178a § 1 k.k. Z kolei dnia 15 lutego 2016 r. do Wydziału wpłynął wyrok Sądu Rejonowego w D., sygn. akt [...], orzekający wobec C. M. na podstawie art. 42 § 2 k.k. w związku z art. 43 § 1 k.k. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w postaci motocykli, motorowerów i czterokołowców lekkich w ruchu lądowym na okres 5 lat. W dniu [...] r. do Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego w D. wpłynął wniosek C. M.. o zwrot prawa jazdy kategorii B. Organ podał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt. 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Natomiast art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. stanowi, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik C. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym rozszerzeniu orzeczonego przez sąd środka karnego, a także naruszenie § 10 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienie do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że w rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, zastosowano właściwe przepisy prawa. Z treści art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. jednoznacznie wynika, że w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii A - osobie ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. B przedmiotowe prawo jazdy nie może zostać zwrócone. W ocenie Kolegium, nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zastosowanymi przepisami prawa karnego i administracyjnego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż odmowa zwrotu prawa jazdy innych kategorii niż tej, o której orzekał sąd karny, zmienia wyrok sądu. Zakaz zwrotu jest konsekwencją orzeczenia wydanego na podstawie art. 43 § 2 k.k., wywołującą skutki prawne wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Z uwagi na związany charakter decyzji, organ odwoławczy nie mógł uwzględnić odwołania i podnoszonych przez stronę okoliczności i tym samym orzec o zwrocie odwołującemu prawa jazdy żądanej kategorii. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik C. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.k.p., art. 42 Kodeksu karnego i art. 182 k.k.w., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że: a) prawo jazdy kat. B nie może być wydane osobie, w stosunku do której orzeczono prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym z wyłączeniem kat. B, podczas gdy przepis ten wyklucza wydanie prawa jazdy w zakresie obowiązywania tego zakazu, zaś w stosunku do Skarżącego nie orzeczono zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii B, b) przepis ten ma zastosowanie także do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż regulacja ta ma zastosowanie jedynie do osób ubiegających się o nowe uprawnienia, co doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia przez organ zakresu orzeczonego przez Sąd zakazu prowadzenia pojazdów oraz pozbawienie skarżącego uprawnień nieobjętych zakazem, wynikającym z wyroku Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] r., sygn. akt [...], tj. dotyczących kat. B, stanowiącego uchybienie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa; 2. § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia na przepisie regulującym negatywne przesłanki wydania prawa jazdy oraz określających rodzaj czynności weryfikacyjnych, jakie należy wykonać po złożeniu wniosku o wydanie prawa jazdy, które jednak nie mogą znaleźć zastosowania do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy (bez utraty uprawnień); 3. § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia na przepisie regulującym postępowanie z prawem jazdy, w zakresie którego został ustanowiony zakaz, podczas gdy w zakresie kategorii objętej zaskarżoną decyzją powyższa okoliczność nie zachodzi; II. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a., polegające na dokonaniu wykładni przepisów prawa materialnego w sposób niedający się pogodzić z zasadą proporcjonalności, zasadą państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz prawem do sądu, polegające na rozpatrzeniu sprawy w granicach jedynie przepisu art. 12 u.k.p. z pominięciem innych uregulowań prawnych. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał błędnej wykładni art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., poprzez nieuprawnioną ingerencję w zakres orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów oraz pozbawienie skarżącego uprawnień nieobjętych zakazem wynikającym z wyroku Sądu Rejonowego w D., sygn. akt [...], tj. dotyczących kat. B, co doprowadziło do sprzeczności z art. 42 k.k. oraz 182 § 2 k.k.w. i w konsekwencji naruszenia zasady legalności. Nadto, niewłaściwe było oparcie rozstrzygnięcia na §10 i § 14 ww. rozporządzenia. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady proporcjonalności, zasady państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz prawa do sądu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W świetle art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Wg art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970), przepis art. 12 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą ma zastosowanie do osób wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy. Ustawa w tym zakresie weszła w życie w dniu 25 października 2014 r. Skarżący został skazany za czyn z art. 178a k.k. prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r., zatem przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. w nowym brzmieniu ma do niego zastosowanie. Nowelizacja, zdaniem przeważającej linii orzeczniczej, w istocie nie zmieniła wymowy art. 12 ust. 2 u.k.p., a jedynie stanowiła swoiste doprecyzowanie brzmienia przepisu w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych. Już w poprzednim stanie prawnym zwykle przyjmowano, że błędne byłoby takie interpretowanie art. 12 ust. 2 ustawy, które prowadziłoby do zniweczenia celu przepisu, jakim było (i jest obecnie) zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom dróg. I tak, w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14 Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażając identyczny pogląd, wskazał dodatkowo, porównując brzmienie art. 12 ust. 2 z okresu sprzed i po nowelizacji, iż: "Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym omawianą kwestię. Art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (...) nadał nowe brzmienie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami (...). W porównaniu do poprzedniej treści dodane zostały słowa: »lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie«. Z uzasadnienia projektu do ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1957) wynika, że proponowane zmiany mają na celu ujednolicenie stosowania przepisów ustawy o kierujących pojazdami w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami. Pozwala to przyjąć, iż we wskazanym zakresie nowelizacja miała na celu doprecyzowanie przepisów rodzących trudności interpretacyjne w praktyce i w orzecznictwie sądowym, w tym poprzez nadanie art. 12 ust. 2 nowego brzmienia, eliminującego wątpliwości w kwestii, czy przepis ten obejmuje swym zakresem tylko osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, czy także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oraz o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy określonej kategorii – czyli osoby, które stosowne uprawnienia wcześniej już posiadały." W pełni podzielając wyrażone w powyżej przywołanym orzecznictwie przekonanie, zdaniem tut. Sądu prawidłowo co do meritum organ I instancji odmówił dokonania zwrotu prawa jazdy, poprawnie w konsekwencji Kolegium rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy. Zarówno postępowanie przed organem I instancji, jak też postępowanie odwoławcze, odpowiadały wymogom k.p.a., a sprawa wbrew twierdzeniom skargi, podlegała wnikliwej analizie. Zaskarżona decyzja odpowiada nadto wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zawierając wszystkie wskazane w tym przepisie elementy, pozwalając zrekonstruować sposób rozumowania organu. Nietrafne są sformułowane w skardze zarzuty co do naruszenia przez organy art. 42 Kodeksu karnego. Organy nie rozszerzyły bowiem orzeczonej wyrokiem kary (środka karnego) za występek, bowiem nie leży to w ich właściwości, a jedynie, na podstawie norm prawa administracyjnego, zastosowały konstrukcję przewidzianą w ustawie o kierujących pojazdami, jako skutek orzeczenia przez sąd karny odpowiedniego zakazu. Organy nie naruszyły też art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego (stanowiącego, iż "Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu"). Obecnym przedmiotem postępowania, zgodnie z treścią skargi, nie jest decyzja dot. uprawnień lecz decyzja w przedmiocie odmowy wydania (zwrotu) dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii nieobjętych orzeczonym w wyroku zakazem, a tym samym niepozostająca w związku z przywołaną przez pełnomocnika normą (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2016 r., sygn. II SA/Gl 1033/15; wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., II SA/Bk 369/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2015 r., II SA/Bd 876/15). Czym innym jest posiadanie, bądź nieposiadanie uprawnień do prowadzenia pojazdów (bądź ich cofanie), a czym innym kwestia posiadania dokumentu prawa jazdy (por. uzupełniająco art. 94 §1 i 95 Kodeksu wykroczeń, które odnoszą się osobno do obu kwestii). W tym kontekście nie można podzielić zarzutu, że Sąd powinien również wziąć pod uwagę art. 49 u.k.p. i uznać wadliwość zaskarżonych rozstrzygnięć. Skoro wprowadzono konkretne uregulowania, które normują sytuacje dotyczące zwrotu prawa jazdy określonych kategorii, stąd to one powinny być podstawą rozstrzygnięcia, a nie przepis, który dotyczy zupełnie innych kwestii. Ustawodawca ma prawo wiązać ze skazaniem karnym określone skutki i przepisy tego rodzaju mają zastosowanie nawet jeśli nie orzeczono w wyroku sądowym określonego zakazu. Przyjmuje się bowiem, że osoba skazana prawomocnym wyrokiem za określone przestępstwa nie może np. wykonywać określonego zawodu, prowadzić określonej działalności gospodarczej (np. taksówkarze), zasiadać w organach spółek, ewentualnie np. prowadzić pojazdów mechanicznych. Nie jest to skutek wynikający bezpośrednio z orzeczenia sądowego, ale z ustawy, jako konsekwencja prawomocnego skazania. Nie ma tu mowy o rozszerzaniu zakresu orzeczonego przez sąd powszechny środka karnego, bądź o podważaniu jego orzeczenia. Trudno też podzielić zarzut o naruszeniu prawa do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji, skoro skarga do WSA została wniesiona i rozpoznana. Sąd przy tym kontroluje przebieg całego postępowania administracyjnego. Nie naruszono także zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), ponieważ priorytetem jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to ochrona życia i zdrowia innych osób, uczestników ruchu drogowego. Osoby łamiące umyślnie przepisy i popełniające przestępstwa (art. 178a §1 k.k. ma charakter umyślny) winny liczyć się z konsekwencjami swych czynów, nie tylko karnymi, ale również administracyjnymi. Faktem jest, że przywołanie przez organ I instancji §10 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pkt 1 oraz § 14 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia nie jest poprawne, jako że przepisy te dotyczą innych kwestii (nieobjętych sytuacją złożonego wniosku o zwrot prawa jazdy kategorii nieobjętej zakazem). Nie jest to jednak uchybienie, które miałoby jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia, skoro jego podstawą były tu przede wszystkim przepisy ustawowe, a te zostały przywołane i prawidłowo zastosowane. Jak już wyżej wskazywano wykładnia przepisów ustawy o kierujących pojazdami była sporna, co przekładało się na niejednolite orzecznictwo sądowe (które częściowo jest przywoływane w skardze), jednak NSA zajął w tym zakresie stanowisko jednoznaczne, które Sąd w niniejszym składzie podziela. Poglądy przeciwne, z powyższych względów, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 107 §3 k.p.a., art. 2, 7, 31 ust. 3, 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 42 § 2 Kodeksu karnego, art. 182 § 2 k.k.w., art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.