II OSK 360/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 361/16 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. II SA/Rz 361/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] stycznia 2016 r., którą organ, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r. poz. 388 ze zm.), orzekł o wymeldowaniu B. K. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w D.. W ocenie Wojewody, ustalenia przyjęte we wszczętym na wniosek M. K. postępowaniu uzasadniały wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Wskazywały one na to, że B. K. opuścił lokal w D. przy ul. [...]. W lokalu tym nie mieszka od [...] maja 2015 r., a jego opuszczenie nastąpiło w wyniku wydania przez Sąd Rejonowy w D. postanowienia z dnia[...]maja 2015 r. sygn. [...] o zastosowaniu wobec wymienionego środka zapobiegawczego w postaci nakazu opuszczenia lokalu mieszkalnego na okres 3 miesięcy. Kolejnymi postanowieniami przedłużono orzeczony środek, przy czym jego zastosowanie miało związek z toczącym się postępowaniem karnym o znęcanie się fizyczne i psychiczne B. K. nad M. K. i dziećmi. Z dokonanych ustaleń wynika, że po wydaniu ww. orzeczeń M. M. (poprzednio K.) spakowała rzeczy osobiste B. K. i zaniosła je do wolnostojącego na posesji garażu. O tym fakcie poinformowała byłego męża, który część rzeczy zabrał, resztę pozostawił w garażu. W dniu [...] maja 2015 r. wnioskodawczyni wymieniła zamki w domu i od tego czasu B. K. nie przebywał w lokalu przy ul. [...]. Z zebranego w sprawie materiału wynika także, że wnioskodawczyni nie utrzymuje z byłym mężem kontaktów i nie zgadza się na jego zamieszkiwanie w lokalu. Organ ustalił również, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] maja 2015 r., sygn. [...] orzeczony został rozwód M. K. i B. K.. W wyroku tym sąd nie rozstrzygnął jednakże kwestii dotyczącej wspólnego zamieszkiwania byłych małżonków. Wojewoda P. jako słuszne ocenił stanowisko odwołującego, że zastosowanie środka zapobiegawczego w postaci nakazu opuszczenia lokalu ma charakter czasowy. Niemniej jednak okoliczności sprawy, a także niebudzące wątpliwości opuszczenie lokalu uzasadniały wydanie decyzji o wymeldowaniu. Organ zaznaczył, że zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma potwierdzić fakt pobytu osoby w danym lokalu. W okolicznościach sprawy utrzymanie zameldowania B. K. prowadziłoby zatem do fikcji meldunkowej. Oddalając skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przypomniał, że stosownie do treści art. 35 ustawy o ewidencji ludności, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że do wymeldowania konieczne jest pozytywne zweryfikowanie dwóch okoliczności, tj.: opuszczenia lokalu oraz niedokonania wymeldowania. Samo wymeldowanie ma w istocie charakter wyłącznie ewidencyjny, a więc ma w założeniu jedynie potwierdzać stan faktyczny, zgodnie z którym dana osoba nie przebywa w miejscu swojego dotychczasowego pobytu i tym samym usuwać rozbieżność pomiędzy tym faktem a informacją zaewidencjonowaną, która z kolei poświadcza, że ta sama osoba przebywa w tej lokalizacji. Sąd I instancji przypomniał, że w orzecznictwie sądowym opracowano pewne ogólne kryteria dookreślające przesłankę opuszczenia lokalu. W sytuacjach typowych konieczne jest wiążące ustalenie, że opuszczenie miejsca pobytu nosiło cechy trwałości i dobrowolności, połączone z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów danej osoby. Wskazuje się jednakże jednocześnie, że w niektórych sprawach, z uwagi na okoliczności nietypowe, cecha dobrowolności zastępowana jest przez stwierdzenie przymusowego opuszczenia lokalu, gdy przymus ten oparty jest na prawie, a jednocześnie wyłączone są legalne możliwości powrotu do lokalu (wykonanie wyroku eksmisyjnego, pobyt w zakładzie karnym, konkretne nakazy lub zakazy orzeczone wyrokami sądowymi). Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika jednolity i ustabilizowany pogląd prawny, aby za przesłankę wymeldowania z pobytu stałego sprawcy przestępstw przeciwko rodzinie, wobec którego orzeczono eksmisję lub ponadto zakaz zbliżania się do domowników oraz skazano na karę pozbawienia wolności, nie uznawać typowych i tradycyjnie wymaganych cech trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu. Przeszkodę do wymeldowania takiej osoby nie stanowi również okoliczność nieposiadania innego miejsca stałego pobytu. W omawianej sytuacji wydanie decyzji o wymeldowaniu stanowi przejaw prewencyjnej ochrony konstytucyjnych praw i wolności domowników sprawcy, mającej na celu zapobieżenie lub zmniejszenie możliwości naruszenia tych praw. W analizowanej sprawie, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, bezsporne jest, że skarżący nie przebywa w lokalu przy ul. [...] w D. od [...] maja 2015 r., kiedy to zastosowano wobec niego środek zapobiegawczy w postaci nakazu opuszczenia ww. lokalu. Postanowienie w tym przedmiocie zapadło w toku postępowania karnego, w którym skarżący występował w charakterze oskarżonego. Wyrokiem skazującym Sądu Rejonowego w D. Wydział II Karny z dnia [...] września 2016 r. sygn. [...], poza orzeczeniem kary, zobowiązano skarżącego w okresie próby – to jest przez cztery lata - do opuszczenia lokalu przy ul. [...]oraz do powstrzymania się od kontaktu z pokrzywdzonymi. Skarżący powyższych okoliczności nie kwestionował, potwierdzał przy tym, że w lokalu przy ul. [...] nie przebywa i od dnia [...] maja 2015 r. do dnia rozprawy, ani raz w nim nie był. Skarżący aktualnie mieszka przy ul. [...] w D., gdzie znajduje się jego centrum życiowe (k. 43 akt. adm.). Lokal przy ul. [...] jest własnością jego byłej żony – uczestniczki – M. M. Skarżący nie łoży na jego utrzymanie, płaci jedynie alimenty. Jego rzeczy zostały przeniesione przez byłą żonę do garażu znajdującego się na posesji jeszcze w maju 2015 r., skąd część z nich skarżący zabrał. Wobec tak poczynionych ustaleń nie można mieć wątpliwości, że skarżący opuścił swoje dotychczasowe miejsce stałego pobytu i uczynił to wobec prawnej konieczności respektowania nakazów wynikających z orzeczeń sądowych. Nie miał wobec powyższego możliwości legalnego powrotu do lokalu. Ustalenia te, zdaniem Sądu, są wystarczające do przyjęcia, że w sprawie zaszły okoliczności dające podstawę do wymeldowania skarżącego w oparciu o art. 35 cyt. ustawy. Deklaracje skarżącego, że chce wrócić do lokalu, jak tylko zdoła wyeliminować z obrotu prawnego wyrok skazujący z 29 września 2016 r. są bez prawnego znaczenia. Zamiar zamieszkiwania lub chęć ponownego zamieszkiwania w miejscu zameldowania musi wynikać nie tylko z twierdzeń osoby zainteresowanej, ale również z całokształtu okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych w danej sprawie, takich jak: koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. II OSK 641/14). Na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji, jak również na dzień orzekania przez sąd, skarżący nie miał prawnej możliwości powrotu do lokalu przy ul [...]w D.. Twierdzenia skarżącego, że wykonuje nakaz opuszczenia lokalu, który ma charakter czasowy, w ocenie Sądu, nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Owa czasowość zamyka się bowiem w okresie, który z uwagi na swą długość daje podstawę do wniosku, że skarżący nie ma już miejsca stałego pobytu w lokalu przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie - art. 35 w zw. z art. 5 ustawy o ewidencji ludności przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] stycznia 2016 r. na skutek uznania, że w niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny tj. wyprowadzenie się skarżącego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...]w D. z uwagi na zastosowanie wobec skarżącego środka zapobiegawczego w postaci nakazu opuszczenia opisanego lokalu odpowiada hipotezie normy, o której mowa w naruszonym przepisie, - art. 27 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący przebywając pod adresem ul. [...] w D. korzystał z przysługującego mu prawa do posiadania jednego miejsca pobytu stałego i jednego miejsca pobytu czasowego, które mieści się przy ul. [...], - art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 75 § 1, art 80 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej oraz nieprzeprowadzenie dowodów, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez organ administracyjny, w szczególności nieuwzględnienie przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego braku przesłanek dobrowolności i trwałości warunkujących wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez organ administracyjny, a przede wszystkim całkowite pominięcie faktu, iż skarżący z uwagi na swoją osobistą sytuację był zmuszony opuścić lokal przy ul. [...], gdzie de facto znajduje się jego centrum życiowe, albowiem to tam skarżący pozostawił praktycznie cały dorobek swojego życia, który to będzie przedmiotem sprawy o podział majątku wspólnego oraz z faktu, iż jedynie rzeczy osobiste skarżącego jak ubrania, kosmetyki, książki itp. zostały przeniesione przez jego byłą żonę do garażu znajdującego się na posesji przy ul. [...]w D., co nie przesądza o tym, iż skarżący utracił prawną możliwość powrotu do przedmiotowego lokalu, - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez organ administracyjny, a przede wszystkim w zakresie stosowanych w stosunku do skarżącego środków, zgodnie z którymi musiał wyprowadzić się z lokalu mieszkalnego przy ul. [...]w D., co związane jest z czasowym charakterem tych środków, nadto wskazywanie na wyrok Sądu Rejonowego z D. w sprawie o sygn. akt [...], którym nakazano skarżącemu opuszczenie przedmiotowego lokalu na okres próby wynoszący 4 lata, chociaż orzeczenie to jest nieprawomocne, a zatem przedwczesne jest ustalenie, iż przez taki okres skarżący nie będzie mógł przebywać pod tym adresem, - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że istotnym w niniejszej sprawie jest jedynie zbadanie dwóch okoliczności tj. opuszczenie lokalu oraz niedokonanie wymeldowania przez skarżącego, chociaż we wskazanym zakresie istnieje utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych, iż wydanie decyzji o wymeldowaniu musi być poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, w czasie którego obowiązkiem organu jest ustalenie, po pierwsze, czy nastąpiło opuszczenie lokalu, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy opuszczenie ma charakter trwały i dobrowolny oraz czy nastąpiło wymeldowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze sposób sformułowania podstaw złożonej skargi kasacyjnej, skarżący nie postawił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu polegającego na naruszeniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego błędną wykładnię, albowiem sprowadził obrazę tego przepisu wyłącznie do jego niewłaściwego zastosowania, a zatem uznania, że stan faktyczny zaistniały w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej art. 35 cyt. ustawy. Powyższe powoduje, że sposób rozumienia ustawowych przesłanek orzeczenia o wymeldowaniu osoby z uwagi na opuszczenie przez nią miejsca pobytu stałego musi w kontrolowanym postępowaniu pozostawać w pełni zbieżny z ustaleniami interpretacyjnymi, jakie w tym zakresie Sąd I instancji sformułował w treści zaskarżonego wyroku. Odstąpienie od objęcia tychże ustaleń zarzutem naruszenia art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez przyjęcie jego błędnej wykładni sprawia, że za niepodważony należy uznać, po pierwsze, wniosek Sądu, iż do wymeldowania konieczne jest pozytywne zweryfikowanie dwóch okoliczności, tj.: opuszczenia lokalu oraz niedokonania wymeldowania. Po drugie, niesporne powinno pozostawać, że kryteria dookreślające przesłankę opuszczenia lokalu, jak uznał wiążąco Sąd, zasadniczo mają związek z potrzebą ustalenia, że opuszczenie miejsca pobytu nosiło cechy trwałości i dobrowolności i było połączone z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów danej osoby. Po trzecie wreszcie – jak stwierdził Sąd – wymagane cechy trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu dotyczą "typowych" przypadków, przez co nie powinno się ich odnosić do sytuacji aksjologicznie odmiennych, gdy opuszczenie lokalu wynikało z zastosowanego względem określonej osoby przez organ państwowy "przymusu opartego na prawie" i gdy jednocześnie wyłączona jest możliwość legalnego powrotu tej osoby do lokalu. Odnośnie do tego ostatniego wniosku o charakterze wyraźnie limitującym kryterium trwałego i dobrowolnego opuszczenia lokalu Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że decyzja o wymeldowaniu powinna być postrzegana w tym przypadku jako przejaw prewencyjnej ochrony konstytucyjnych praw i wolności domowników sprawcy przestępstw przeciwko rodzinie, wobec którego orzeczono eksmisję lub zakaz zbliżania się do domowników, która ma na celu zapobieżenie lub zmniejszenie możliwości naruszenia ich praw. Wzgląd na uczynione przez Sąd I instancji zastrzeżenie interpretacyjne, traktowane jako element znaczeniowy wykładanego przepisu art. 35 ustawy o ewidencji ludności, nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odrzucić te wszystkie uwagi sformułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które bazując na faktach ustalonych w sprawie, odwołują się do innego rozumienia podstaw prawnych wymeldowania skarżącego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w D. aniżeli wyżej przedstawione. Odnosi się to do wskazywania przez autora skargi kasacyjnej na fakt pozostawienia należących do skarżącego rzeczy osobistych w garażu znajdującym się na terenie spornej posesji, jak też subiektywne postrzeganie lokalu, z którego nastąpiło wymeldowanie, jako miejsca planowanego w przyszłości ponownego zamieszkania. Skoro sfera emocjonalna i wolicyjna osoby objętej środkiem zapobiegawczym została przez Sąd wyłączona z zakresu matarialnoprawnej podstawy orzeczenia o jej wymeldowaniu, to bez podważenia prawidłowości takiego działania Sądu na poziomie przyjętej w wyroku wykładni art. 35 ustawy o ewidencji ludności, bezprzedmiotowe pozostają zarzuty skarżącego wskazujące na ujawnianą w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wolę powrotu do lokalu przy ul. [...]. Nieskuteczne jest również wykazywanie, że pobyt skarżącego w lokalu przy ul. [...] w D. nie nosi cech pozwalających mu przypisać charakter nowego centrum życiowego dla strony, skoro niespornym pozostaje, że w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny expressis verbis uznał, iż przeszkodę do wymeldowania osoby objętej nakazem opuszczenia lokalu mieszkalnego nie stanowi okoliczność nieposiadania przez nią innego miejsca stałego pobytu. Nie mogło też w sprawie dojść do naruszenia przez Sąd art. 27 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, uwzględniając, że z normy wskazującej na dopuszczoną prawem liczbę posiadanych jednocześnie miejsc zamieszkania na pobyt stały i czasowy nie da się wywieść z domniemania, iż posiadanie przez skarżącego miejsca pobytu czasowego przy ul. [...] stanowi o tym, że miejsce poprzedniego zamieszkania na pobyt stały powinno zostać objęte obowiązkiem utrzymania jego rejestracji. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, jurysdykcyjne postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał za przeprowadzone z poszanowaniem kodeksowych zasad ogólnych (art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.), jak również reguł procesowych określonych m.in. w art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia w niniejszej sprawie okoliczności podważających ocenę Sądu I instancji w zakresie pozwalającym przyjąć, że organy (Wojewoda P. i Burmistrz Miasta D.) w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 85 § 1 k.p.a. uzasadniony nieprzeprowadzeniem oględzin spornego lokalu, skoro okoliczności, które wskazany środek dowodowy miałyby potwierdzić, jak to zostało wyżej wyjaśnione, nie mogły mieć wpływu na kierunek podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż okres nieprzebywania skarżącego w lokalu przy ul. [...] w D. wynikający z postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] maja 2015 r. sygn. [...] o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci nakazu opuszczenia lokalu mieszkalnego (art. 275a § 1 k.p.k.), następnie kolejno przedłużanego w toku prowadzonego postępowania karnego, pozwalał przyjąć, że wskazany lokal nie stanowi już miejsca zamieszkania skarżącego na pobyt stały. Niewątpliwie z orzeczenia o zastosowaniu środka zapobiegawczego wynikało zobowiązanie do zmiany miejsca przebywania o charakterze okresowym, niemniej organy musiały w sprawie uwzględnić to, iż orzeczony środek nie mógł przekraczać okresu trzymiesięcznego, a jego charakter i przyczyny zastosowania, a potem kolejnego ponawiania sprzeciwiały się postrzeganiu faktu opuszczenia lokalu jako doraźnej zmiany miejsca zamieszkania. Zgodzić się należało również ze stanowiskiem, zgodnie z którym zaistniałe w toku wykonywania wskazanego wyżej środka zdarzenia (orzeczenie o rozwodzie) i postawa byłej żony posiadającej wyłączny tytuł prawny do lokalu stanowiły o braku realnych możliwości powrotu do lokalu, jeżeli w wyroku rozwodowym sąd w ramach kompetencji określającej sposób korzystania z mieszkania rozwiedzionych małżonków nie zamieścił stosowanego na ten temat rozstrzygnięcia pozwalającego skarżącemu tymczasowo w nim po rozwodzie przebywać (art. 58 § 2 k.r.i.o.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni akceptuje pogląd przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu, iż okoliczność utraty możliwości realizacji zamiaru przebywania w lokalu ma charakter relewantny, stąd nie może być pomijana przy ocenie podstaw orzeczenia o wymeldowaniu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 515/17; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. II OSK 251/17). Przyjęcie odmiennej oceny prowadziłoby do trwałej fikcji meldunkowej, wynikającej z utrzymywania wpisu niezgodnego ze stanem faktycznym, w ramach którego decydujące znaczenie należałoby przyznać nastawieniu danej osoby do określonego miejsca i jej przeżyciom psychicznym, co pomijałoby zobiektywizowane ustalenia dotyczące związków faktycznych i prawnych łączących daną osobę z określonym lokalem mającym stanowić miejsce jej przebywania na pobyt stały. Zamieszczone w skardze kasacyjnej twierdzenie, że powrót skarżącego do lokalu będzie możliwy, gdy byłej żony nie będzie stać na spłacenie skarżącego w ramach podziału majątku wspólnego ma charakter wyłącznie spekulatywny i jako takie musiało zostać odrzucone. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.