I OSK 896/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 763/16 w sprawie ze skargi Z. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 763/16 oddalił skargę Z. S. (dalej: "skarżąca") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zwróciła się z wnioskiem o dokonanie okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji i wpisanie w ewidencji gruntów, że działka nr [...], stanowiąca dawną działkę nr [...], ma zgodnie z aktem notarialnym PBN w O. z dnia [...] listopada 1958 r. Rep. [...] i planem sytuacyjnym z dnia [...] października1957 r. powierzchnię 0,5357 ha i stanowi własność skarżącej. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta O. na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 2 i 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm. – dalej jako "P.g.k.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako "K.p.a.") orzekł o odmowie dokonania okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji i wpisanie w ewidencji gruntów, że działka nr [...], ma zgodnie z aktem notarialnym PBN w O. z dnia [...] listopada 1958 r. Rep [...] oraz planem sytuacyjnym z dnia [...] października 1957 r. powierzchnię 0,5357 ha i stanowi własność skarżącej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dokumentów przedstawionych przez skarżącą nie wynika, aby dotyczyły one działki nr [...] czy też własności osób przez nią wskazanych, z uwagi na brak dokumentacji geodezyjnej, tj. wykazu zmian danych ewidencyjnych identyfikującego działkę [...] z działką objętą wskazanym aktem notarialnym. Numeracja działek objęta powołanymi przez skarżącą dokumentami dotyczyła numeracji parcel z lat 50-tych. Organ zaznaczył, że skarżąca nie dostarczyła dokumentów mogących w świetle obowiązujących przepisów prawa stanowić podstawę wprowadzenia wnioskowanych zmian. Uznał, że przedłożony akt notarialny jest wprawdzie dokumentem wymienionym w § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), lecz dotyczy on stanu sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków w roku 1960. Zatem przedłożony akt notarialny nie mógł stanowić podstawy do zarejestrowania własności w ewidencji gruntów i budynków. Organ ponadto podkreślił, że podstawą zmiany powierzchni działki ewidencyjnej jest dokumentacja geodezyjna i kartograficzna zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych. Skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie przedłożyła wykazu zmian danych ewidencyjnych, z którego wynikałaby żądana zmiana powierzchni działki [...]. Takiego wykazu zmian danych ewidencyjnych brak było również w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W związku z czym organ uznał, że brak było podstaw do aktualizacji w bazie danych ewidencji gruntów i budynków powierzchni działki [...]. Starosta O. zaznaczył również, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji, jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i ma charakter techniczno-deklaratoryjny. Według organu jednak wskazane uwarunkowania nie wyłączają praw strony do podjęcia właściwych czynności poprzez zlecenie wykonania dokumentacji geodezyjnej wykonawcy prac geodezyjnych, z których będą wynikać żądania wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do odmowy "dokonania okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji", umorzył postępowanie przed organem I instancji w ww. zakresie oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części, tzn. w zakresie dotyczącym odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że treść przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wskazuje, że wyłączona jest możliwość wszczęcia indywidualnego postępowania administracyjnego w sprawie weryfikacji danych ewidencyjnych w odniesieniu do jednej czy kilku nieruchomości na wniosek właściciela tych nieruchomości. Weryfikacja danych ewidencyjnych nie odbywa się w trybie indywidualnego postępowania administracyjnego. Starosta nie wydaje też żadnych rozstrzygnięć, a jedynie w trybie czynności materialno-technicznych ocenia stan danych ewidencyjnych. Organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji części odnoszące się do "odmowy dokonania okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji gruntów" pozbawione było podstawy prawnej. W związku z tym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w tej części decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie. W odniesieniu do żądania skarżącej polegającego na wpisaniu w ewidencji gruntów, że działka nr [...], stanowiąca dawną działkę nr [...], ma zgodnie z aktem notarialnym PBN w O. z dnia [...] listopada 1958 r. Rep. [...] i planem sytuacyjnym z dnia [...] października 1957 powierzchnię 0,5357 ha oraz stanowi jej własność, organ odwoławczy ocenił, że przedłożony przez skarżącą plan sytuacyjny sporządzony przez inż. Z. H. w dniu [...] października 1957 r. do l. ks. zam. [...] nie może być podstawą wprowadzenia żądanej zmiany w zakresie korekty powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], ponieważ nie odnosi się on wprost do ww. działki ewidencyjnej oraz nie posiada również wykazu zmian danych ewidencyjnych, z którego wynikałaby żądana zmiana. Z akt sprawy wynikało, iż w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, iż działka ewidencyjna nr [...] stanowi dawną działkę nr [...] oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych, z którego wynikałoby, iż działka ewidencyjna nr [...] ma powierzchnię 0,5357 ha (pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]). Odnosząc się do drugiej części ww. żądania organ stwierdził, że co prawda skarżąca przedłożyła dokumenty wskazujące na następstwo prawne po zmarłych A. K., F. K. oraz S. K., ale niezbędne było przedłożenie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynikałoby powiązanie nieruchomości opisanej w ww. akcie notarialnym jako działka gruntu nr [...] z obecnie obowiązującym w ewidencji gruntów i budynków oznaczeniem działki ewid. nr [...]. Oddalając skargę Z. S. na powyższa decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził i wyjaśnił, iż rozstrzygnięcie organu I instancji w części odnoszącej się do "odmowy dokonania okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji gruntów" pozbawione było podstawy prawnej, w związku z czym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w tej części decyzję I instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie. W ocenie Sądu organ prawidłowo wskazał, że żaden przepis prawa, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie przewidują możliwości wszczęcia indywidualnego postępowania administracyjnego w sprawie weryfikacji danych wpisanych do ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do jednej czy kilku nieruchomości, na wniosek właściciela tych nieruchomości. Odnosząc się do żądania skarżącej polegającego na wpisaniu w ewidencji gruntów, że działka nr [...], stanowiąca dawną działkę nr [...], ma zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1958 r. i planem sytuacyjnym z dnia [...] października 1957 powierzchnię 0,5357 ha oraz stanowi jej własność, Sąd I pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy trafnie przyjęły, że przedłożony przez skarżącą plan sytuacyjny sporządzony przez inż. Z. H. w dniu [...] października 1957 r. do l. ks. zam. [...] nie może być podstawą wprowadzenia żądanej zmiany w zakresie korekty powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], ponieważ nie odnosi się on wprost do ww. działki ewidencyjnej, dotyczy bowiem działki nr [...]. Skarżąca nie przedłożyła natomiast wykazu zmian danych ewidencyjnych, z którego wynikałaby żądana zmiana, a w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, iż działka ewidencyjna nr [...] stanowi dawną działkę nr [...] oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych, z którego wynikałoby, iż działka ewidencyjna nr [...] ma powierzchnię 0,5357 ha. Zdaniem Sądu organ prawidłowo także przyjął, że skarżąca nie dostarczyła aktualnych dokumentów (powstałych po założeniu ewidencji i zmianach wprowadzonych decyzją z 2004 r.) mogących w świetle obowiązujących przepisów prawa stanowić podstawę wprowadzenia wnioskowanych zmian. Podniósł, że przedłożony akt notarialny jest wprawdzie dokumentem wymienionym w § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, lecz dotyczy on stanu sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków w roku 1960. Nie jest on zatem dokumentem na podstawie którego można dokonać aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków pomimo wykazania następstwa prawnego skarżącej po A. K., F. K. oraz S. K. Jednocześnie organy wskazały, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] jedn. ewid. O., obr. [...] figuruje działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,5340 ha, a jako władający, na zasadach samoistnego posiadania, ujawnieni są A. i F. K. Dla ww. działki ewidencyjnej nie została założona księga wieczysta (oświadczenie pełnomocnika skarżącej na rozprawie). Podając podstawy wpisu do ewidencji ww. działki organy wskazały m.in. ostateczną decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2004 r. znak: [...], na podstawie której do operatu ewidencji gruntów i budynków obr. [...] wprowadzono m.in. zmiany polegające na ujawnieniu w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] działek ewidencyjnych nr [...],[...] oraz [...], a w pozycji rejestrowej [...] w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,5340 ha ujawnionej jako współwłasność w ½ części A. i F. K. ujawniono działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,5340 ha w posiadaniu samoistnym A. i F. K. Podkreślić należy, że ww. decyzja jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego (oświadczenie pełnomocnika skarżącej na rozprawie). Jedną ze stron postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji była skarżąca, która nie wniosła od niej odwołania. Na staroście jako organie prowadzącym operat ewidencji gruntów, ciąży zgodnie z § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Zmiany w operacie ewidencyjnym dokonuje się na podstawie m.in.: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian gruntowych. Ewidencja gruntów i budynków służy jedynie rejestrowaniu aktualnego stanu prawnego działek, a zatem dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan ten został stwierdzony późniejszym dokumentem, jak w niniejszej sprawie – decyzją z dnia [...] września 2004 r. Organy nie mają więc podstaw do ujawniania - w miejsce danych aktualnych - danych wynikających z dokumentów sporządzonych przed dokumentami najbardziej aktualnymi. Byłoby to sprzeczne z obowiązkiem utrzymywania ewidencji w stanie aktualności oraz z obowiązkiem aktualizacji danych ewidencyjnych. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego P. W., w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 20 ust. 1 pkt 1), ust. 2 i art. 24 ust. 1 P.g.k., b. § 9 ust. 1, § 10, § 11 ust. 1 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 1 - pkt 3, § 19, § 20, § 23 ust. 1, § 35 pkt 1, pkt 5, § 36 pkt 2 i pkt 5, § 44 pkt 2, § 60 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 7 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów - przez ich niezastosowanie; Jednocześnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z pkt 2 P.p.s.a. przez ich niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania za obie instancje zgodnie ze spisem kosztów, który zostanie złożony, a w razie jego niezłożenia, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie. W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, przez ich niezastosowanie, bowiem zgodnie z tymi przepisami aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, a takimi dokumentami były dokumenty przekazane przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym, tj. plan sytuacyjny sporządzony przez inż. Z. H. z dniu [...] października 1957 r., przyjęty do ewidencji przez Prezydium Rady Narodowej w O. w dniu [...] marca 1958 r. pod nr [...] oraz akt notarialny z dnia [...] listopada 1958 r. Rep [...] w O., które to dokumenty stanowiły podstawę do wpisania do ewidencji działek nr [...],[...],[...] i ujawnienia w niej osób określonych w ww. akcie notarialnym jako właścicieli tych działek, a nie działki nr [...], a następnie działek nr [...],[...] oraz [...] dla których wpisania nie ma podstawy w dokumentach znajdujących się w zasobie geodezyjnym, jak również brak jest podstawy do wpisania B. N., A. i F. K. oraz M. Z. jako samoistnych posiadaczy działki nr [...], a następnie działek nr [...],[...] oraz [...]. Skarżąca wskazała, że zgodnie § 35 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, źródłami danych ewidencyjnych są materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a takimi materiałami, znajdującymi się w zasobie geodezyjnym w czasie zakładania ewidencji, były: plan sytuacyjny sporządzony przez inż. Z. H. z dniu [...] października 1957 r., przyjęty do ewidencji przez Prezydium Rady Narodowej w O. w dniu [...] marca 1958 r. pod nr [...] oraz akt notarialny z dnia [...] listopada 1958 r. Rep [...] w O. Przy zakładaniu ewidencji 1960 r. winny być więc wpisane do ewidencji działki wynikające z aktu notarialnego i z ww. planu inż. Z. H., tj. nr [...],[...] i [...], a nie działka nr [...], a następnie działki nr [...],[...] oraz [...], bowiem wpisanie do ewidencji tych działek nie ma podstawy w operatach geodezyjnych, których do tej pory w ewidencji nie ma. Zdaniem skarżącej mając powyższe na uwadze, uznać należy, że podstawy wpisu do ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na ujawnieniu w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] działek ewidencyjnych [...],[...] oraz [...], nie mogła stanowić decyzja Starosty O. z dnia [...] września 2004 r., albowiem powyższa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty O. z dnia [...] lipca 2004 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym ich nieważnością. Przedmiotowe decyzje nie uwzględniały bowiem przy założeniu ewidencji gruntów działek nr [...],[...] i [...], wykazanych na planie sytuacyjnym sporządzonym przez inż. Z. H. w dniu [...] października 1957 r., przyjętym do ewidencji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. w dniu [...] marca 1958 r. pod nr [...] i w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1958 r. Rep [...] w O., lecz ujawniały, mimo braku operatu ewidencyjnego, najpierw działkę nr [...] o różnych powierzchniach, a następnie działki nr [...] i [...], zaś później działki nr [...],[...] i [...]. Powyższa kwestia nie została przez Sąd pierwszej instancji zbadana jako przesłanka nieważności decyzji Starosty O. nr [...], z dnia [...] lipca 2004 r. i z dnia [...] września 2004 r., przez co Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 i w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z pkt 2) P.p.s.a. Skarżąca podniosła, że Sąd winien w ramach rozpoznania sprawy zbadać kwestię naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty O. Końcowo skarżąca podała, że z uwagi, iż Sąd pierwszej instancji nie zbadał kwestii nieważności ww. decyzji Starosty O., lecz oddalił skargę skarżącej z uwagi na to, że decyzja Starosty O. z dnia [...] września 2004 r. jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tejże decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2004 r. Skarżąca do pisma procesowego z [...] lutego 2019 r. załączyła decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...]o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2004 r., znak [...] oraz z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] Jednocześnie zmodyfikowała wniosek zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej w ten sposób, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] marca 2016 r. i decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113). Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie. Istotą postępowania w przedmiocie wpisów do ewidencji gruntów i budynków jest to, że są one dokonywane i ewentualnie usuwane na podstawie stosownych dokumentów w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm. – dalej jako "P.g.k.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz.1034 ze zm. – dalej jako "rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów"). Należy wskazać, a co wynika z niepodważonych w tym zakresie ustaleń organów administracji w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, że z rejestru gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] jedn. ewid. O., obr. [...] figuruje działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,5340 ha, a jako władający, na zasadach samoistnego posiadania, ujawnieni są A. i F. K. Podstawą wpisu do ewidencji ww. działki była m.in. ostateczna decyzja Starosty O. z dnia [...] września 2004 r. znak: [...], na podstawie której do operatu ewidencji gruntów i budynków obr. [...] wprowadzono zmiany polegające na ujawnieniu w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] działek ewidencyjnych nr [...],[...] oraz [...], a w pozycji rejestrowej [...] w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,5340 ha ujawnionej jako współwłasność w ½ części A. i F. K. ujawniono działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,5340 ha w posiadaniu samoistnym A. i F. K. Skarżąca we wniosku zawartym w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. żądała wpisania w ewidencji gruntów, że działka nr [...], stanowiąca dawną działkę nr [...], ma zgodnie z aktem notarialnym PBN w O. z dnia [...] listopada 1958 r. Rep [...] i planem sytuacyjnym z dnia [...] października 1957 r. powierzchnię 0,5357 ha i stanowi własność skarżącej. Przypomnieć należy, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie rejestrowy, inaczej techniczno – deklaratoryjny. W postępowaniu ewidencyjnym nie tworzy się zmian, ale rejestruje zmiany wywołane zdarzeniami zewnętrznymi. Organy ewidencji gruntów i budynków rejestrują w ewidencji stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencji nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu. Przez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władana nieruchomością. W okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżąca żądania wprowadzenia zmiany w ewidencji nie udokumentowała żadnym nowym zdarzeniem prawnym, zaistniałym po wprowadzeniu danych przez nią kwestionowanych. Przedłożony przez skarżącą kasacyjnie akt notarialny z dnia [...] listopada 1958 r. jest co prawda dokumentem wymienionym w § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, lecz dotyczy on stanu poprzedzającego wpis do ewidencji na podstawie na podstawie ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2004 r. znak: [...]. Ponadto strona nie przedłożyła wykazu zmian danych ewidencyjnych, z których by wynikało, że działka o nr [...] jest tożsama z działką nr [...], a takich dokumentów brak w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Powyższej okoliczności skarżąca nie zakwestionowała. Z tych przyczyn ani Starosta O. ani organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego II instancji, nie mieli podstaw do wprowadzenia żądanej zmiany. Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 P.g.k. i § 35 pkt 1 i 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 P.g.k. Należy wskazać, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96). Z brzmienia art. 176 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp, punkt, litera) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 P.g.k. nie wskazuje, o który punkt, podpunkt i literę chodzi. Jak wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Niezasadne są również zarzuty naruszenia § 9 ust. 1, § 10, § 11 ust. 1 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 1 - pkt 3, § 19, § 20, § 23 ust. 1, § 36 pkt 2 i pkt 5, § 44 pkt 2, § 60 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 7 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, które - co należy podkreślić - nie zawierają w ogóle uzasadnienia. Z wyżej wskazanych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z pkt 2 P.p.s.a. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Podobnie przyjął NSA w wyrokach: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2027/13, Lex nr 1637128 i z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1350/12, Lex nr 1575539. Przedmiotem rozpoznania Sądu wojewódzkiego była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i temu zagadnieniu poświęcone są rozważania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca do pisma procesowego z dnia [...] lutego 2019 r. załączyła decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2004 r., znak [...] oraz z dnia [...] marca 2018 r. znak [...]. Wskazać jednak należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązujących na dzień wydania decyzji ostatecznej. Skoro powyższe decyzje zostały wydane [...] sierpnia 2017 r. to Sąd pierwszej instancji nie mógł na ich podstawie dokonać ustaleń ani zweryfikować w oparciu o te dokumenty stanowiska zajętego przez organy administracji. Wyjaśnić także należy, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie mają charakteru powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, iż wraz ze zmianą stanu prawnego nieruchomości ulegają zmianie i aktualizacji. Dlatego skarżąca powołując się na wskazane wyżej decyzje może złożyć wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.