I OZ 1497/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II SO/Op 40/16 o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie pełnomocnika w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia [...] w przedmiocie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II SO/Op 40/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu wniosku T.R. o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie pełnomocnika, odmówił przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że T.R. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym w związku z zamiarem zaskarżenia do Sądu uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 sierpnia 2016 r., Nr XXIII/346/16 w "sprawie rozstrzygnięcia wniesionego przez T.R. wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi T.R. na działalność Burmistrza Nysy". Akt ten został wydany na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 466, ze zm.), a w jego treści postanawia się o nieuwzględnieniu wniesionego przez T.R. wezwania do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego dokonanego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi T.R. na działalność Burmistrza Nysy, z przyczyn określonych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji przytoczył art. 243 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., w myśl którego prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Natomiast stosownie do art. 247 P.p.s.a., prawo pomocy nie przysługuje jednak stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, skarga jest oczywiście bezzasadna wtedy, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (por.: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2004 r., str. 320-321). Potrzeba zastosowania art. 247 P.p.s.a. będzie zachodziła zatem przede wszystkim w sytuacjach, gdy skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, takie okoliczności zachodzą w niniejszej sprawie bowiem sprawa T.R. nie należy do katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych. T. R. złożył do Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 sierpnia 2016 r., Nr [...]. Przedmiotowa uchwała jest odpowiedzią na wezwanie T. R. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi T. R. na działalność Burmistrza Nysy. Zgodnie zaś z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uchwała stanowiąca odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnoszonego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), nie stanowi przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, a jest jedynie elementem procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona uchwała jest wynikiem postępowania wszczętego na skutek skargi T. R. wniesionej do Rady Miejskiej w Nysie na działalność Burmistrza Nysy w zakresie zatrudnienia radnego Rady Miejskiej w Spółce Gminy Nysa. Ostatnio wymieniona skarga na działalność Burmistrza Nysy została zatem wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII K.p.a. W postępowaniu objętym regulacją działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. K.p.a. mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skoro do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność Burmistrza Nysy w przedmiocie wykonywania działalności należącej do zadań własnych gminy właściwa jest Rada Miejska w Nysie i jest to postępowanie jednoinstancyjne, to nie służy na nie dalsza skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że uchwała podjęta przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami K.p.a., nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zmienia tego również fakt, że zaskarżona uchwała z dnia 31 sierpnia 2016 r. została wydana przez Radę Miejską w Nysie w odpowiedzi na złożoną przez skarżącego skargę określoną jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", wywołanego - zdaniem T. R. - uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...]. Wszystkie te uchwały, niezależnie od swojej formy, dotyczą bowiem rozstrzygnięcia przez Radę Miejską w Nysie skarg na działalność Burmistrza Nysy, czyli skarg powszechnych, o których mowa w art. 229 pkt 3 K.p.a. i nie ma do nich zastosowania tryb zaskarżania uchwał uregulowany w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sadu I instancji, w sytuacji gdy przedmiotem skargi strona bezsprzecznie czyni akt nie podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W zażaleniu, T. R. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego zmianę, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniósł, że ustalony stan faktyczny i przyjęta przez Sąd wykładnia jest sprzeczna z prawem, a tym samym m.in. działa na szkodę art. 8 k.p.a. Sąd I instancji odstąpił od zważenia, że wnioskodawca niebędący biegłym prawnikiem i znawcą prawa, został błędnie pouczony, "a zatem został obciążony wadą pouczenia, jaka z nieznanych przyczyn została powielona, co wnioskodawcę i stronę skarżącą pozbawia prawa w dochodzeniu swoich zasadnych roszczeń." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie jest niezasadne. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 247 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), dalej P.p.s.a., prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności skargi. W orzecznictwie i piśmiennictwie (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 320–321) przyjmuje się, że skarga jest oczywiście bezzasadna, jeżeli bez głębszej analizy prawnej, na pierwszy rzut oka, nie ulega wątpliwości, że nie może zostać uwzględniona (por. np. postanowienia NSA: z 19 sierpnia 2009 r., I OZ 788/09, LEX nr 552419, z 28 stycznia 2009 r., I OZ 35/09, LEX nr 551912, oraz z 4 czerwca 2008 r., II OZ 561/08, LEX nr 494352). Chodzi więc o sytuacje, gdy obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2006, str. 508, wyrok NSA z 7 stycznia 2003 r. sygn. akt 745/02, niepubl.). Jak przyjęto w doktrynie, zastosowanie powołanego przepisu jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na jej uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania prawa pomocy była oczywista bezzasadność skargi T. R., gdyż dotyczyła ona uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 sierpnia 2016 r., która stanowi odpowiedź na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w sprawie rozpatrzenia skargi T. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r. dot. działalności Burmistrza Nysy. Uchwały stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zalicza się do spraw podlegających rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Uchwała ta w swej istocie dotyczy rozstrzygnięcia przez Radę Miejską w Nysie skargi na działalność Burmistrza Nysy, a zatem jest to skarga powszechna, do której nie ma zastosowania tryb zaskarżania uchwał uregulowanych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Sądy administracyjne powołane są bowiem do kontroli określonych aktów prawnych podejmowanych przez organy administracji publicznej, wyliczonych enumeratywnie w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zważywszy zatem, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, zasadnym jest zastosowanie przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie prawa pomocy art. 247 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi. W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji postanowienia.