II OSK 1119/16

Dnia 1 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Czesława Kolczyńska-Nowak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1299/15 w sprawie ze skargi Gminy W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1299/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę Gminy W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [powinno być "w przedmiocie wznowienia postępowania"]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], Starosta O., na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., w związku z wnioskiem D. C. i R. C. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w W. i we wsi Ł. kol. S., a także odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 13 kwietnia 2015 r. D. C. i R. C. (właściciele działki nr A) złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, podnosząc, że ww. decyzja została wydana na podstawie fałszywych dowodów. Wbrew bowiem treści złożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy W. oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane wnioskodawcy nie udzielali zgody na realizację inwestycji na ich nieruchomości. W dniu 23 kwietnia 2015 r. wnioskodawcy złożyli osobne wyjaśnienia dotyczące niniejszej sprawy, wskazując, że D. C. o okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia dowiedziała się 13 marca 2015 r. po przejrzeniu akt sprawy, a R. C. dowiedział się o tej okoliczności w dniu 10 kwietnia 2015 r. Organ I instancji, powołując się na treść art. 145, art. 148 i art. 149 § 1 i 3 K.p.a., wskazał, że m.in. ustaleniu podlega kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W odniesieniu do tej przesłanki formalnej warunkującej wznowienie postępowania organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy brali czynny udział w postępowaniu dotyczącym wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Doręczana im była korespondencja w sprawie. Ponadto w dniu 5 lutego 2015 r. wnioskodawcy wiedzieli o realizacji inwestycji. Odnośnie wniosku B. S. organ I instancji wskazał, że nie była ona stroną postępowania w sprawie o wydanie ww. pozwolenia na budowę. To B. S. była właścicielką działki nr B, która nie wnosiła do sprawy uwag i zastrzeżeń, co jest dla organu wiążące. W ocenie organu I instancji wnioskodawcy nie spełnili warunku wynikającego z art. 148 K.p.a.; nie dochowali miesięcznego terminu do złożenia przedmiotowego wniosku, co uprawnia do odmowy wznowienia postępowania. W związku z tym organ I instancji zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. odmówił także wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli D. C. i R. C. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. postanowienie Starosty O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu II instancji fakt, że wnioskodawcy wcześniej niż miesiąc przed wystąpieniem z wnioskiem o wznowienie posiadali wiedzę, że udzielono pozwolenia na budowę ww. inwestycji oraz że inwestycja ta ma być realizowana m.in. na działce do nich należącej (bez uzyskania uprzednio ich zgody), nie jest tożsamy z wiedzą o ewentualnym złożeniu przez Burmistrza Miasta i Gminy W. fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. D. C. w swoim wyjaśnieniu skierowanym do organu I instancji wyraźnie wskazała, że o powyższym fakcie dowiedziała się, gdy zapoznała się z aktami sprawy pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zatem organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej sprawie i zweryfikować samodzielnie (a nie opierając się jedynie na wyjaśnieniach Urzędu Gminy) kwestię zachowania przez wnioskujących terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Ponadto Wojewoda wskazał że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera jedynie lakoniczne uzasadnienie, w którym nie poinformowano stron, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawnie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz że w wyniku przeprowadzonego postępowania organ orzekający ustalił, że inwestor posiada tytuł prawy do nieruchomości, legitymujący go do wykonania planowanych robót budowlanych. Ze względu na fakt, że przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania Wojewoda odstąpił od merytorycznej analizy poprawności wydanego pozwolenia na budowę i nie odniósł się do argumentów skarżącego w tej kwestii. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2, art. 136, art. 7 i art. 12, art. 80, art. 148 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, art. 107 § 3, art. 126 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1299/15, oddalając skargę wskazał na charakter normy prawnej wynikającej z art. 138 § 2 K.p.a. W jej kontekście wskazał, że aktualnie ustaleniu w sprawie wymagało to, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a., w odniesieniu do podnoszonej we wniosku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Chodzi więc o ustalenie dnia, w którym strona wnioskująca dowiedziała się o tym, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W ocenie Sądu, nie jest istotne kiedy wnioskujący dowiedzieli się o inwestycji czy wydanej w sprawie decyzji, ale istotne jest to, kiedy dowiedzieli się o podstawie wznowienia, a więc o tym, że Burmistrz Miasta i Gminy W. oświadczył na potrzeby wydania spornej decyzji o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością państwa C. na cele budowlane, które to prawo wywodzi z porozumienia zawartego z wnioskodawcami, którzy z kolei twierdzą, że żadnego porozumienia nie zawierali. Inne więc fakty podnoszone przez Gminę na tę okoliczność nie mogą być w tym zakresie decydujące. Zdaniem Sądu, rację ma organ II instancji wskazując, że organ I instancji w ogóle nie prowadził samodzielnego postępowania w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie, a oparł się jedynie na oświadczeniu Burmistrza Miasta i Gminy W., jednocześnie nie weryfikując twierdzeń ani samego Burmistrza, ani wnioskodawców. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto działając na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a skarżąca Gmina oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, a Wojewoda nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 [pkt] 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 oraz art. 136, art. 7 i art. 12 K.p.a. przez uznanie, że organ II instancji nie mógł wydać postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (postanowienia reformatoryjnego), tj. że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie mógł przeprowadzić z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo też zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję i uznanie że zweryfikowanie złożonych oświadczeń wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego od początku, co w konsekwencji narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego nakazującą organowi odwoławczemu ustalenie prawdy obiektywnej w sposób wnikliwy i szybki; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do argumentacji skarżącego w zakresie zarzutów naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 136 K.p.a. i zaniechanie wyjaśnienia dlaczego organ II instancji nie uwzględnił przesłanek wynikających z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., co w konsekwencji skutkowało nierozpoznaniem tego istotnego dla sprawy zagadnienia prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w tej sprawie istniały uzasadnione podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ II instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie został wyjaśniony konieczny zakres sprawy, który na obecnym etapie badania formalnych przesłanek do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. wymaga ustalenia kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym bowiem zakresie uwzględnienia wymaga charakter takiej podstawy. Chodzi bowiem o dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, i które okazały się fałszywe. Wskazana w ww. przepisie "fałszywość" sprowadza się nie tylko do stricte fałszerstwa, lecz również może dotyczyć treści jaką zawiera konkretny dowód, jak np. wątpliwości co do prawdziwości treści złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie o takich okolicznościach podmiot wnioskujący może dowiedzieć się podczas przeglądania akt sprawy, co w tej sprawie, jak podnosi D. C. nastąpiło w dniu 13 marca 2015 r. Nie zmienia to faktu, że o takiej okoliczności można dowiedzieć się także w inny sposób, o ile może z tego wynikać, że dany dowód potencjalnie jest fałszywy (np. poświadcza nieprawdę). W tej sprawie prawidłowo oceniono, że takich innych okoliczności nie mogą stanowić wskazane przez organ I instancji fakty związane z czynnym udziałem wnioskodawców w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, doręczeniem im decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wiedzą o realizacji inwestycji. Wynika to z tego, że w okolicznościach tej sprawy wykazano, że wnioskodawcom był jedynie zapewniony czynny udział w postępowaniu przez doręczanie im pism procesowych, a nie, że w trakcie tego postępowania dowiedzieli o treści złożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy W. oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jakoby tytuł prawny do wykonania inwestycji wynikał z zawartych porozumień i uzgodnień na wejście na teren działki. W tym zakresie brak jest zatem podstaw aby z tą kwestią wiązać bieg terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto takich informacji nie zawiera doręczona wnioskodawcom decyzja o pozwoleniu na budowę. Bez związku pozostaje również to, że wnioskodawcy wiedzieli o rozpoczęciu inwestycji. Ponadto brak jest dowodów, że przed przejrzeniem akt sprawy przez D. C. wnioskodawcom znana była treść złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. To, że wnioskodawcy mogli tak twierdzić wcześniej nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się o treści takiego dokumentu. W tej sprawie wnioskodawcy złożyli w tym przedmiocie stosowne oświadczenia, wskazując kiedy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Organ I instancji w tym zakresie wskazał jedynie, że wnioskodawcy w dniu 23 kwietnia 2015 r. złożyli osobne wyjaśnienia, jednak w uzasadnieniu postanowienia w ogóle nie odniósł się do tych twierdzeń. Nie przeprowadził dowodu na okoliczność kiedy rzeczywiście wnioskodawcy zapoznali się z aktami sprawy. Z uwagi na zakres potrzebny do wyjaśnienia sprawy wynikający z art. 149 § 1 i 3, art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. nie został tym samym wyjaśniony konieczny zakres potrzebny do stwierdzenia czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie. Nie chodziło w tej sprawie o uzupełnienie materiału dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a., lecz to, że w ogóle organ I instancji pominął stanowisko wnioskodawców oraz oparł się na okolicznościach, które nie mogły służyć ustaleniu czy wniosek został złożony w terminie. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że braki w tym zakresie świadczą o istotnym naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć wpływ na zastosowanie art. 148 i art. 152 K.p.a. Takie braki dowodowe czynią jako drugorzędną zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a. W takiej sytuacji prymat ma bowiem zasada prawdy obiektywnej, tym bardziej, że okoliczność z jakim momentem strona dowiedzenia się o fałszywym dowodzie jest kwestią sporną pomiędzy stronami, a organ uwzględnił jedynie stanowisko inwestora – Gminy Wolbrom, pomijając stanowisko wnioskodawców. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 oraz art. 136, art. 7 i art. 12 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji nie tyle nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez skarżącą Gminę, ile tej argumentacji nie podzielił. Argumentacja ta dotyczyła: - istoty zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w kontekście koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego; - kwestionowania oceny organu II instancji, zgodnie z którą organ I instancji nie dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego; - nieprzedstawienia przez wnioskodawców orzeczenia sądu powszechnego potwierdzającego fałszowanie dowodu lub popełnienia innego przestępstwa; - czynnego udziału wnioskodawców w postępowaniu; - posiadaniu przez wnioskodawców wiedzy o rozpoczęciu inwestycji i jego przebiegu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji omówił wszystkie podnoszone przez skarżącą Gminę argumenty i ocenił, że nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd dokładnie wyjaśnił z jakich względów stanowisko skarżącej Gminy nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto wyjaśnił, że to czy rzeczywiście w tej sprawie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. nie może być przedmiotem oceny na etapie badania formalnego wniosku. Dopiero po ewentualnym wznowieniu postępowania taka ocena może zostać wypowiedziana. Wynika to bowiem z istoty postępowania wznowieniowego. Dopiero formalne wznowienie postępowania umożliwia dokonanie merytorycznej oceny, czy rzeczywiście ziściła się przesłanka o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie wynika z tego aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało standardów, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym miejscu wskazania wymaga, że nie zawsze stwierdzenie istnienia dowodu, który okazał się fałszywy wymagane jest potwierdzenie tej okoliczność prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego (art. 145 § 2 K.p.a.). Ponadto fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (por. wyrok NSA z 18 lipca 2013 r., II OSK 678/12). W tej sprawie chodzi o treść złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, którego prawdziwość w razie wątpliwości, co do istoty może być badana przez organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu zwykłym przed wydaniem pozwolenia na budowę. Organ czyni to wówczas w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jeżeli są wątpliwości to powinien je wyjaśnić. W innym wypadku naraża się na wydanie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jest więc przeszkód aby w tym samym zakresie ten sam organ nie mógł dokonać takiego sprawdzenia w postępowaniu wznowieniowym. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na marginesie wskazania wymaga, że ewentualne rozpoznanie przedmiotowego wniosku o wznowienie powinno nastąpić w granicach interesu prawnego wnioskodawców wynikającego z art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Mamy bowiem do czynienia z inwestycją liniową, co zawęża możliwość weryfikacji sprawy w ogólności dotyczącej dużej ilości nieruchomości (por. wyroki NSA: z 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05; z 10 marca 2006 r., II OSK 618/05; z 11 lipca 2008 r., II OSK 615/08; z 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12; z 4 października 2016 r.). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.