II SAB/Wa 318/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Stowarzyszenie [...] w skardze z dnia 9 maja 2016 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciło Ministrowi Cyfryzacji bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2007 r. o udostępnienie informacji publicznej, którym udostępnienia: 1. Kalendarza Ministra za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r., 2. Księgi wyjść/wejść do Ministerstwa za okres od [...] listopada do [...] listopada 2015 r., 3. Rejestru umów za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r. Stowarzyszenie zarzuciło Ministrowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; 2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten precyzuje pojęcie "informacji publicznej", poprzez błędne przyjęcie w niniejszej sprawie, że przedmiotem wniosku były informacje niemające charakteru informacji publicznych; 3) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, ze udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. W konkluzji skargi, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Ministra Cyfryzacji do załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu skargi, Stowarzyszenie podniosło, iż w jego ocenie Kalendarz Ministra oraz Księga wyjść/wejść do Ministerstwa stanowią informacje publiczną i dlatego odmowa ich udostępnienia przez organ z powołaniem się na przeciwną argumentację nie jest prawidłowa. Kalendarz Ministra oraz Księga wyjść/wejść do Ministerstwa mieszą się w szerokim pojęciu "dokumentu" i dla przykładu Parlament Europejski, Rada i Komisja na mocy rozporządzenia z dnia 30 maja 2001 r. (WE) NR 1049/2001, udzielają dostępu do "wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej". Minister Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził otrzymanie przedmiotowego wniosku. Wskazał, że w dniu [...] grudnia 2015 r., drogą elektroniczną poinformowano Stowarzyszenie o udzielenie odpowiedzi do dnia [...] grudnia 2015 r., zgodnie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na zmiany organizacyjne. W dniu [...] grudnia 2015 r. skarżącemu została udzielona drogą elektroniczną odpowiedź na wniosek i organ w pełni podtrzymuje twierdzenia zawarte w niniejszej odpowiedzi. Informacje objęte pkt 1 i 2 wniosku nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Kalendarz Ministra jest prowadzony elektronicznie, ma on charakter pomocniczy, roboczy, wspomagający organizację i planowanie pracy sekretariatu oraz spotkań Ministra. Spotkania organizowane ad hoc przeważnie nie są odnotowywane, jednocześnie wiele planowanych spotkań wpisanych do terminarza nie dochodzi do skutku ze względu m.in. na zmiany harmonogramu zajęć Ministra. Terminarz ten nie zawiera zapisów umożliwiających szczegółowe odtworzenie dnia pracy Ministra. Księga wyjść/wejść do Ministerstwa jest także prowadzona elektronicznie i nie zawiera informacji o sprawach publicznych. Przedstawia informacje o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest to nośnik o charakterze wewnętrznym, czysto technicznym, pomocniczym, służącym do zarządzania budynkiem. Nadto gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest wymagane przepisami prawa, nie jest dokonywane w związku z ustawową działalnością organu, wspomaga jedynie pracę Recepcji w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Dla poparcia powyższej argumentacji Minister odwołał się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. Natomiast odnoście żądania przedstawienia rejestru umów za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r., w dniu [...] grudnia 2015 r. poinformowano Stowarzyszenie, że we wskazanym okresie została zawarta tylko jedna umowa w dniu [...] listopada 2015 r. z Konsorcjum, w którego skład wchodzi A. Sp. z o.o. oraz B. Sp. z o.o. Umowa ta dotyczyła wykonania przez wykonawcę na rzecz zamawiającego dostawy, instalacji i konfiguracji urządzenia do przechowywania kopii zapasowych i archiwów danych (w tym wykonania i przekazania zamawiającemu dokumentacji powdrożeniowej oraz przeprowadzenia powdrożeniowego autorskiego szkolenia z zakresu konfiguracji i rozwiązywania problemów związanych z eksploatacją macierzy kopii zapasowych). Umowa opiewa na kwotę 151 714,72 zł brutto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 119 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Skarga nie jest zasadna. W zakresie punktu trzeciego wniosku - żądania przedstawienia rejestru umów za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r., wskazać należy, iż Minister Cyfryzacji w piśmie elektronicznym z dnia [...] grudnia 2015 r. udzielił stronie skarżącej wyczerpującej informacji w powyższym zakresie. Dlatego niezrozumiałe jest zawarte w skardze żądanie: "zobowiązanie organu do załatwienia wniosku" – czyli całego wniosku, tym bardziej, iż w uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie w ogóle nie odnosi się do punktu trzeciego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem skoro żądana w tym punkcie wniosku informacja została skarżącemu udostępniona, zgodnie z treścią art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do żądanie załatwienia tego wniosku w tej części jest oczywiście niezasadne. Natomiast w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądania zawarte w punkcie pierwszym i drugim wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. nie stanowią informacji publicznej. W tym zakresie Minister Cyfryzacji również prawidłowo załatwił sprawę pismem elektronicznym z dnia [...] grudnia 2015 r. Dla zaistnienia obowiązku informacyjnego, przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) muszą być spełnione, w sposób łączny, dwa podstawowe warunki. Podmiotowy – wniosek powinien być skierowany do podmiotu zobowiązanego w tej ustawie do udostepnienia informacji publicznej i przedmiotowy - wniosek powinien dotyczyć informacji publicznej. Brak spełnienia chociażby jednego z tych warunków uniemożliwia w ogóle zastosowanie tej ustawy. Kalendarz Ministra Cyfryzacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Kalendarz jest bowiem narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy Ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono faktycznie odbyło lub odbędzie. Zapisy w takim kalendarzu nie odnoszą się do sfery faktów, gdyż sposób prowadzenia w istocie nie pozwala na potwierdzenie zawartych w kalendarzu informacji. Dokument ten ma w istocie charakter czysto pomocniczy i roboczy. Również, zawarte w drugim punkcie wniosku, żądanie udostępnienia elektronicznej księgi wyjść/wejść do budynku Ministerstwa Cyfryzacji (albowiem w takiej formie dokonywana jest rejestracja), nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowy nośnik nie zawiera informacji o sprawach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznych, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem. Nadmienić w tym miejscu należy, iż gromadzenie i posiadanie tego typu informacji, jak w punktach jeden i dwa wniosku, nie jest wymagane przepisami prawa. Nie jest także dokonywane w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę piastuna organu (kalendarz) bądź recepcji , działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa (księga wejść/wyjść). Dokumenty te nie odnoszą się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie zawierają komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych w aspekcie braku cech informacji publicznej odnośnie zapisów zawartych w Kalendarzu Ministra oraz zawartych w księdze wyjść/wejść do budynku organu jest jednoznaczne (porównaj wyroki WSA: z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 563/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14, z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1902/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14 oraz wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13 i z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09). Orzecznictwo to pozostaje w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12. Zatem w tego typu sprawach zawsze należy badać bezpośredni związek żądanej informacji z elementami publicznymi. Istnieje zatem zasadnicza różnica pomiędzy dokumentem stanowiącym informacje publiczną – będącym wyrazem stanowiska danego organu, będącym komunikatem określonej treści w sprawach publicznych a dokumentem wewnętrznym organu – stanowiącym jedynie "informacje o charakterze roboczym". Zagadnienie to zostało dogłębnie wyjaśnione w cytowanym wyżej wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13 : "dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej." Zbliżone do omawianego zagadnienie wystąpiło na gruncie stosowania brytyjskiej ustawy o wolności informacji z 2000 r. (Freedom of Information Act 2000 - FOI). W ustawie brytyjskiej, analogicznie jak w polskiej ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 3), występuje przesłanka posiadania informacji (dysponowania informacją) determinująca zakres stosowania ustawy. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo, że jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, przy czym tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 6). Dlatego, mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.