IV SA/Gl 689/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] roku nr [...]. Wnioskiem z dnia 26 lutego 2016 r., złożonym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej K. w dniu 2 marca 2016 r., D.M. (dalej w skrócie: "skarżący") zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – A.M. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza K., odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że jego matka nie posiada aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a ważność poprzedniego orzeczenia upłynęła w dniu 31.01.2016 r., zatem nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."). Nadto, nie figuruje w bazie danych osób posiadających aktualne orzeczenie o niepełnosprawności. W dniu 13.04.2016 r. skarżący złożył odwołanie od tej decyzji załączając aktualne orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...]r., zaliczające matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31.03.2018 r. z adnotacją, że nie da się ustalić od kiedy istnieje jej niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 18.12.2014 r. (pkt I, IV i V - k. 12 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Po dokonaniu analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznało, że art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 2 u.ś.r. określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, którymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia przedłożonego wraz z wnioskiem wynika, że niepełnosprawność matki skarżącego – A.M. datuje się od dnia 18.12.2014 r. i nie da się ustalić od kiedy istnieje, zatem w sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nie można bowiem przyjąć w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem organu odwoławczego, orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności, wydane w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 z późn. zm.), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl przepisu § 13 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności ( Dz. U. nr 139, poz. 1328 z późn. zm.) określenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności jest obligatoryjnym elementem orzeczenia o niepełnosprawności. W sytuacji, gdy okoliczności tej nie da się ustalić, to w myśl § 14 ust. 4 powołanego rozporządzenia, zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności zobowiązany jest zamieścić w treści swego orzeczenia sformułowanie: "nie da się ustalić". W oparciu o powyższe, znajdujące się w aktach niniejszej sprawy orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącego przesądza nie tylko kwestię jej stopnia niepełnosprawności, lecz także fakt, iż daty powstania tej niepełnosprawności nie można ustalić. Okoliczności te wiążą z kolei rozstrzygające niniejszą sprawę organy administracji. Orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności nie może być zastąpione żadnym innym dowodem. Może być ono jednak kwestionowane we właściwym trybie odwoławczym. W rozpoznawanej sprawie skarżący z trybu takiego nie skorzystał, godząc się z treścią i skutkami zapadłego orzeczenia. Kolegium zauważa również, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (publ. Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdził, że można odmiennie kształtować reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Wskazał, że ustawodawca wprowadzając wymieniony przepis miał na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. Powołując się na stanowisko ustawodawcy Trybunał Konstytucyjny podniósł jednak, że może on przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ale takie rozstrzygnięcie powinno być konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie można dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów i uznał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych pozostawiając ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody. Zaznaczono przy tym, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zalecając ustawodawcy jedynie poprawienie stanu prawnego, dlatego pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie skutkuje on powstaniem prawa żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa. W odpowiedzi na zarzuty odwołania zauważyło, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a więc w granicach uprawnień przyznanych im wolą ustawodawcy. W świetle powyższych ustaleń faktycznych, w obecnie obowiązującym stanie prawnym okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na zmianę podjętego rozstrzygnięcia. Ustawodawca wyraźnie bowiem określił przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji oraz uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K/38/13, który orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do u.ś.r. kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli naruszenia przez organy orzekające prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, albowiem organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/104, Dz.U.2014/1443, Dz.U.2014/1459). Tym samym błędnie ustaliły zakres i treść obowiązywania podstawy materialnoprawnej podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu poddanym ocenie przez Trybunał stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W punkcie 2 powyższego wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał wskazał, że brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której "osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. (...) Dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych". W praktyce stosowania prawa wątpliwości budzi jednak brak korelacji pomiędzy formułą zakresowo-negatoryjną wyroku z dnia z dnia 21 października 2014r. i brakiem zastosowania przez Trybunał klauzuli odraczającej wejście orzeczenia w życie a stwierdzeniami Trybunału zawartymi w uzasadnieniu jego orzeczenia. Trybunał z jednej strony stwierdził w uzasadnieniu, że "wykonanie (...) wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy", z drugiej zaś nie odroczył terminu wejścia w życie samego wyroku. Brak zastosowania formuły odraczającej spowodował, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu u.ś.r. niekonstytucyjnej treści normatywnej) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, to jest w dniu 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). W orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości te są rozstrzygane w kierunku uznania, że powyższy wyrok TK z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Powyższe stanowisko zostało przyjęte m.in. w wyrokach: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. II SA/Łd 424/15 i WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14 - wszystkie są dostępne w CBOS). WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Kr 513/16, dostępny w CBOS) podkreślił, że: "Analiza treści sentencji pkt 2 ww. wyroku Trybunału oraz porównanie zakresu w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją przepis art. 17 ust.1b wskazuje, iż zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu, co w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia". Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane wyżej stanowisko zyskało aprobatę (por. wyroki: z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1208/16 i 755/16, dostępne w CBOS). Przykładowo we wspomnianym wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 923/16 NSA uznał, że "zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., co oznacza, że orzeczenie to weszło w życie z chwilą publikacji w Dzienniku Ustaw. Dla określenia treści i skutków sentencji wyroku nie ma znaczenia odwoływanie się do uzasadnienia. "Uzasadnienie to bowiem zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia". W tym stanie rzeczy pominięcie przez organy orzekające w sprawie derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownych w sprawie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką na przesłance wieku powstania niepełnoprawności (nieustalonego bliżej przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. w orzeczeniu zarówno z dnia [...]r., jak i z dnia [...]r.) stanowiło naruszenie prawa materialnego, którego postać bezpośrednio wpłynęła na treść wydanych w niej rozstrzygnięć, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Organy orzekające nie wypowiedziały się natomiast co do wszystkich przepisów prawa materialnego, z których wynikają przesłanki pozytywne i negatywne nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że są wprawdzie zobowiązane do zastosowania się do oceny prawnej sformułowanej przez sąd administracyjny (art. 153 p.p.s.a.), jednak nie zwalnia to ich od dokonania weryfikacji zasadności żądania skarżącego, w świetle wnioskowanego świadczenia. Przede wszystkim organy są zobowiązane do oceny sytuacji skarżącego, w myśl negatywnych przesłanek nabycia do niego prawa. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.