I OSK 973/17

Dnia 28 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 377/16 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 973/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Na skutek wniosku O. Komendanta Wojewódzkiego Policji, decyzją z dnia [...]stycznia 2013 r., Prezydent Miasta O. skierował P.K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W decyzji poinformowano skarżącego o obowiązku niezwłocznego wykonania skierowania oraz wyjaśniono, że niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. W dniu [...] stycznia 2013 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy i odebrał ww. decyzję. Wobec niewykonania przez skarżącego powyższego obowiązku, Prezydent Miasta O., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., cofnął P.K. uprawnienia do kierowania pojazdami, dla których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. (nadanym w tym samym dniu w placówce pocztowej) P.K. wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że nie stawił się na sprawdzenie kwalifikacji z przyczyn od niego niezależnych. Podniósł też, że zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego oraz odpis decyzji o cofnięciu uprawnień zostały wysłane na adres: ul. S. [...] w O., a z uwagi na niepodjęcie tej korespondencji w terminie listonosz dokonał jej zwrotu do adresata. Wnioskodawca podał, że nieruchomość wskazana pod ww. adresem była wyłączną własnością byłej małżonki, z którą nie zamieszkuje od maja 2012 r. Natomiast adresem faktycznego zamieszkania skarżącego w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu był adres: ul. [...], R. Powyższe dokumenty nie zostały więc skutecznie doręczone skarżącemu, co pozbawiło go możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Wnioskodawca podał również, że o fakcie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami dowiedział się dopiero w dniu [...] października 2015 r. podczas kontroli policyjnej. Funkcjonariusze Policji poinformowali skarżącego o popełnieniu przestępstwa z art. 180a k.k., zaś o samej decyzji dowiedział się w momencie zapoznania się z aktami postępowania przygotowawczego, co wynika z zarządzenia Prokuratora Prokuratury Rejonowej z dnia [...] grudnia 2015 r. W tej dacie zapoznał się z treścią rozstrzygnięcia, jego sygnaturą oraz motywami, jakimi kierował się organ. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta O. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. z uwagi na złożenie wniosku w tym przedmiocie po upływie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W zażaleniu na ww. postanowienie P.K. zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do przyjęcia, że skarżący składając wniosek w dniu [...] grudnia 2015 r. o wznowienie postępowania, nie dochował przypisanego terminu miesięcznego, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący o decyzji dowiedział się dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r., kiedy udostępniono mu akta postępowania karnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało wnieść w terminie miesiąca od powzięcia informacji o wydaniu decyzji. Za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, w tym jej daty czy numeru. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Strona o fakcie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami dowiedziała się w dniu [...] października 2015 r., czyli podczas kontroli policyjnej, kiedy funkcjonariusze poinformowali go o popełnieniu przestępstwa z art. 180a k.k. W tym dniu skarżący dowiedział się o istnieniu decyzji oraz że dotyczy ona cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Natomiast samo przeglądanie akt sprawy karnej w dniu [...] grudnia 2015 r., nie może być uznane za datę, w której skarżący uzyskał wiadomość o wydaniu decyzji i która rozpoczyna bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Przyjmując, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia [...] października 2015 r., Kolegium uznało, że podanie o wznowienie nadane w dniu [...]8 grudnia 2015 r. w urzędzie pocztowym, zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł P.K. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Należy do nich m.in. wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, z tym że w przypadku, gdy żądanie oparte jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4, termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Sąd Wojewódzki podniósł, że wniesienie podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego. Stosownie do art. 149 § 1 o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, którego wydanie, w myśl art. 149 § 2, stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W razie powoływania się w podaniu o wznowienie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ustalenia w zakresie pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu wobec niedoręczenia mu spornej decyzji mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Natomiast do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może dojść m.in. w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia. Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. W ocenie Sądu trafne było stanowisko organów, że podanie o wznowienie postępowania skarżący złożył po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o spornej decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., został złożony w dniu [...] grudnia 2015 r. Za dzień złożenia wniosku, stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., należało przyjąć datę nadania pisma w placówce pocztowej, wynikającą ze stempla pocztowego uwidocznionego na kopercie przesyłki. Natomiast skarżący, jak sam oświadczył w podaniu o wznowienie postępowania, podczas kontroli drogowej przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji w dniu [...] października 2015 r., został poinformowany o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami oraz o popełnieniu przestępstwa z art. 180a k.k. Przepis ten wyraźnie stanowi o "decyzji właściwego organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami", a zatem skarżący znał formę rozstrzygnięcia. Tym samym uznać należało, że skoro skarżący w dniu [...] października 2015 r. dowiedział się o wydaniu spornej decyzji, to podanie o wznowienie postępowania z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało złożone po upływie miesięcznego terminu. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego odnośnie do nieprawidłowości w doręczeniu spornej decyzji, a w konsekwencji wadliwego przyjęcia przez organ skutku doręczenia, Sąd I instancji wyjaśnił, że na gruncie art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. znaczenie prawne ma wyłącznie kwestia zachowania terminu przez wnoszącego o wznowienie postępowania. Kwestia ustalenia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie jest tożsama ze zbadaniem przesłanki wznowienia. Zatem podniesione przez skarżącego argumenty, wskazujące na zaistnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., badane są dopiero po wznowieniu postępowania. Z tego też względu, wskazane argumenty, jako wykraczające poza granice postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego aktu wydanego w fazie wstępnej, nie podlegały badaniu przez Sąd. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2016 r. skargę kasacyjną złożył P.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., w bezpośrednim związku z art. 148 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 148 § 2 k.p.a., przejawiającego się poprzez uznanie, że za "dowiedzenie się przez stronę o decyzji" uznać należy dzień, w którym strona powzięła jedynie informacje o treści decyzji i już ta informacja pozwala na sformułowanie wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładania pojęcia "dowiedzenia się przez stronę o decyzji" wskazuje na uzyskanie przez stronę informacji zarówno o treści rozstrzygnięcia, jak i nazwy organu wydającego taką decyzje oraz jej daty i sygnatury i dopiero takie informacje pozwalają na sformułowanie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego oraz otwierają bieg miesięcznego terminu do złożenia wniosku; 2/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu odwoławczego w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych nie uwzględnił wniesionej skargi i uznał, że skarżący "dowiedział się o decyzji", tj. powziął informacje pozwalające zidentyfikować decyzję i sformułować żądanie wznowienia postępowania administracyjnego, w dniu [...] października 2015 r., tj. w chwili kontroli policyjnej, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennego od Sądu przyjęcia, że skarżący w tym dniu dowiedział się jedynie o popełnieniu przestępstwa z art. 180a k.k. i o cofnięciu uprawnień, natomiast o fakcie wydania decyzji - zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia oraz informacji, czego dotyczy decyzja, jak i jej daty i organu wydającego, dowiedział się dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r., tj. gdy udostępniono mu akta postępowania karnego i dopiero w tej dacie posiadał dostateczne dane potrzebne do sformułowania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zagadnieniem determinującym wynik niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie należało więc ustalić, kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami i od tej daty liczyć miesięczny termin na złożenie podania. W wyroku z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 547/07, NSA przyjął, że art. 148 § 2 k.p.a. jest klarowny i jasny - ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 k.p.a., czy termin z art. 111 § 1 k.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (podobnie w wyroku NSA z dnia 3 lutego 1998 r., I SA 769/97). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Taki też pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r., II OSK 622/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/133, Wokanda 2006/7-8/72). Z kolei w wyroku z dnia 6 maja 2009 r., II OSK 714/08, NSA stwierdził, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona poznała dokładnie treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. W niniejszej sprawie należy zatem ustalić, kiedy P.K. dowiedział się o decyzji oraz o jej treści na tyle skutecznie, by pozwalało mu to sformułować żądanie wznowienia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjął Sąd I instancji, który w ślad za organami przyjął, że miało to miejsce podczas kontroli drogowej przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji w dniu [...] października 2015 r. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że dowiedział się wówczas o fakcie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami oraz o popełnieniu przez niego przestępstwa z art. 180a k.k. Podkreśla jednak, że nie znał nazwy organu, który wydał taką decyzję, jak również nie znał daty ani numeru decyzji o cofnięciu uprawnień. Uniemożliwiało mu to, jak twierdzi, złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o cofnięciu uprawnień. Szczegóły te poznał dopiero podczas przeglądania akt postępowania przygotowawczego w grudniu 2015 r., a więc wniosek z dnia [...] grudnia 215 r. o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem miesięcznego terminu. Argumenty te nie mogły jednak przynieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu. Przede wszystkim nie można dać wiary skarżącemu, że nie znał nazwy organu, który wydał decyzję cofającą uprawnienia do kierowania pojazdami. W dniu [...] stycznia 2013 r. P.K. osobiście odebrał bowiem zawiadomienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B z uwagi na przekroczenie dozwolonej liczby 24 punktów karnych (zwrócił się przy tym z prośbą o wydanie decyzji kierującej go na egzamin kontrolny). W tym samym dniu również osobiście odebrał decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2013 r. o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W decyzji tej zawarte było pouczenie, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Nie zasługuje zatem na aprobatę twierdzenie, że skarżący nie znał nazwy organu prowadzącego postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień. Nie sposób również przyjąć, że skarżący w momencie kontroli drogowej w dniu [...] października 2015 r. nie znał treści decyzji w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Funkcjonariusze Policji poinformowali go bowiem o cofnięciu uprawnień do kierowaniu pojazdami i o popełnieniu przez niego przestępstwa z art. 188a k.k., który stanowi, że kto na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub w strefie ruchu, prowadzi pojazd mechaniczny, nie stosując się do decyzji właściwego organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. W tej sytuacji, skoro skarżący już w dniu [...] października 2015 r. powziął informację o wydaniu decyzji o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami, a także wiedział, jaki organ decyzję tę wydał, wiedza o dacie wydania tej decyzji, a tym bardziej o jej nr i sygnaturze sprawy, są bez znaczenia dla oceny przesłanki zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Termin miesięczny został zaś niewątpliwie przekroczony, skoro wniosek o wznowienie złożony został w dniu [...] grudnia 2015 r. Prawidłowe było zatem stanowisko Sądu I instancji, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, wydane na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 2 k.p.a., jest legalne, a organy dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym do jego wydania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.