II OSK 1260/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 743/15 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty stalowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 743/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty stalowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 268 ze zm.), dalej k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. S. nakazał Przedsiębiorstwu W. Sp. z o.o. w Z. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty zlokalizowanej w miejscowości Z. S. przy ul. Z. (działka o nr ewid. [...]) wraz z uporządkowaniem terenu w nieprzekraczającym terminie do dnia 30 września 2015 r. Organ określił też warunki, jakie należy zachować wykonując roboty rozbiórkowe. Organ wskazał, że w dniu 28 stycznia 2013 r. do PINB w Z. S. wpłynęło pismo Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Z. S. informujące o "możliwości zaistnienia czynu zabronionego określonego w art. 90 Prawa budowlanego, polegającego na wykonaniu robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i pozwolenia na budowę na terenie bazy Przedsiębiorstwa W. Sp. z o. o. w Z. S.". Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych na działce nr [...] robót budowlanych polegających na budowie wiaty, dokonano w dniu 6 lutego 2013 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości. W toku oględzin prezes Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. zobowiązał się do złożenia w sprawie wyjaśnień na piśmie w terminie do dnia 14 lutego 2013 r. W nadesłanym piśmie wskazał, że niniejsza wiata wykonana została jako obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, tj. tymczasowy obiekt pomocniczy, niezbędny do prowadzenia w okresie zimowym realizowanych przez spółkę inwestycji, który zostanie zlikwidowany po ich zakończeniu. W dniu 26 lutego 2013 r. organ I instancji dokonał ponownych oględzin działki nr [...], w trakcie których ustalił, że na terenie nieruchomości układane były sukcesywnie w latach 2009-2011 elementy prefabrykowane (bezpośrednio na gruncie) - w celu ukształtowania boksów na materiały sypkie i kruszywa. W dniu 14 listopada 2012 r. dokonano w starostwie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na montażu nad elementami prefabrykowanymi wiaty, które wycofano w dniu 20 listopada 2012 r. z uwagi na możliwość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, tj. wykonania planowanej wiaty jako obiektu pomocniczego przy realizacji robót budowlanych. Wiatę wykonano ostatecznie na przełomie listopada i grudnia 2012 r. Prezes zarządu Spółki wyjaśnił, że wiata została wykonana celem zabezpieczenia sypkich materiałów budowlanych przed niesprzyjającymi warunkami atmosferycznymi, a składowane pod nią materiały budowlane wykorzystywane są przy realizacji prowadzonych obecnie przez spółkę na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Decyzja ta została uchylona decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], od którego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił (sygn. akt II SA/Wr 523/13). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ nadzoru budowlanego, zgodnie z dyspozycją zawartą w wyroku, uznał za strony postępowania właścicieli działek sąsiadujących z działką o nr ewid. [...], na której została wybudowana przedmiotowa wiata. Ponadto organ I instancji ustalił, że brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] organ nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 października 2013 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...]. Na wniosek inwestora termin został przedłużony do dnia 30 marca 2014 r. W związku z poinformowaniem przez inwestora o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ I instancji powtórnie zwrócił się do Burmistrza Z. S. o wypis z planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] - ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji spornej wiaty. W dniu 16 kwietnia 2014 r. przekazano wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Z. S. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z. S.. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową niniejszej wiaty, ustalił wymagania dotyczące zabezpieczenia budowy poprzez wygrodzenie i oznakowanie przedmiotowej wiaty oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 października 2014 r. następujących dokumentów: - zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wniosek inwestora termin realizacji nałożonego ww. postanowieniem obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów przedłużony został do dnia 30 stycznia 2015 r. W dniu 2 lutego 2015 r. inwestor po raz kolejny wniósł o przedłużenie terminu uzasadniając, że przedłożenie kompletu tych dokumentów w zakreślonym terminie jest w obecnym stanie prawnym nieruchomości niemożliwe, gdyż obowiązujący miejscowy plan wprawdzie dopuszcza posadowienie na niej przedmiotowego obiektu, jednak niefortunne określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy w znaczący sposób ogranicza możliwość jej zabudowy. W związku z powyższym inwestor zadeklarował, że złoży wniosek o zmianę w planie w zakresie dotyczącym linii zabudowy na działce nr [...]. Deklarowany wniosek inwestor złożył w dniu 30 stycznia 2015 r., jednakże organ I instancji na podstawie informacji pozyskanej z Urzędu Miejskiego w Z. S. ustalił, że z uwagi na obowiązujące procedury prawne dotyczące zmiany planu miejscowego brak jest możliwości określenia terminu załatwienia tego wniosku (pismo z dnia 9 marca 2015 r.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie PINB wskazał, że zebrany materiał oraz postanowienia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie zezwalają na legalizację wiaty wykonanej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z. S. ul. Z., gdyż plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z. S. określił sztywną linię zabudowy, która w tym przypadku została naruszona. Stąd zasadne jest na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazanie inwestorowi rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty wraz z uporządkowaniem terenu w nieprzekraczającym terminie do dnia 30 września 2015 r. W odwołaniu Przedsiębiorstwo W. Sp. z o.o. wniosło o uchylenie powyższej decyzji oraz ponowne przeprowadzenie postępowania. Skarżąca Spółka wskazała, że w momencie powstania obiektu plan zagospodarowania nie istniał, a studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego dopuszczało tego typu zabudowę. Taką zabudowę co do zasady dopuszcza również istniejący plan zatwierdzony uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], natomiast jedyną przeszkodę stanowi ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, która koliduje z usytuowaniem obiektu. Strona odwołująca się podniosła, że przyczyną wydania niekorzystnej dla niej decyzji był sam fakt zaniechania wskazania przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. S. sztywnego terminu załatwienia wniosku Przedsiębiorstwa W. w Z. S. odnośnie zmiany postanowień miejscowego planu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., DWINB we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał Przedsiębiorstwu W. Sp. z o.o. z/s w Z. S. rozbiórkę wiaty stalowej o wym. 7,0 m x 29,0 m wybudowanej samowolnie na działce nr [...] przy ul. Z. w Z. S.. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wykluczone jest w przypadku stwierdzonej przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, podlegającej regulacji art. 48 Prawa budowlanego, wdrożenie przewidzianej tym przepisem procedury legalizacyjnej, tj. wówczas, jak stanowi ust. 2, gdy: - budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - budowa narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. DWINB podniósł, iż umknęło organowi I instancji, że nakładając postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] obowiązki legalizacyjne wdrożył procedurę legalizacyjną. W takiej sytuacji nieuprawnionym jest uzasadnianie nakazu rozbiórki niezgodnością inwestycji z przepisami prawa miejscowego, tj. realizacją dyspozycji art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego. Gdy bowiem doszło już do wszczęcia procedury legalizacyjnej, organ I instancji zobligowany był do działania ściśle w ramach tej procedury, a zatem zgodnie z art. 48 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że w niniejszym przypadku znajduje zastosowanie przepis ust. 4, gdyż inwestor pomimo przedłużenia terminu nie wykonał nałożonego na niego postanowieniem nr [...]obowiązku terminowego przedłożenia wskazanych w tym postanowieniu dokumentów. O konsekwencjach zaniechania w niniejszym zakresie został przez organ I instancji wyraźnie pouczony w postanowieniu nr [...] i w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. informującym o wyrażeniu zgody na przedłużenie terminu zakreślonego ww. postanowieniem. Inwestor wystąpił z kolejnym wnioskiem o przedłużenie terminu realizacji obowiązku i zadeklarował wystąpienie z wnioskiem o zmianę w planie miejscowym w zakresie dotyczącym przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...]. Organ odwoławczy nadto wskazał, iż zaskarżoną decyzją organ I instancji nakazał również uporządkowanie terenu i zakreślił nieprzekraczalny termin realizacji obowiązków. Tymczasem art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje żadnych dodatkowych elementów wydawanej na jego podstawie decyzji nakazowej, a także nie daje organowi orzekającemu kompetencji do określenia terminu rozbiórki, co oznacza, że decyzja staje się wykonalna z chwilą uostatecznienia. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym nieprawidłowości uzasadniających uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż zgromadzony materiał dowodowy potwierdza prawidłowość dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji prawnej będącego przedmiotem postępowania obiektu jako podlegającego dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego. Przedmiotowa wiata stalowa o powierzchni zabudowy przekraczającej 200 m2 stanowi obiekt budowlany wymagający uzyskania na jego realizację pozwolenia na budowę, którym to inwestor nie dysponował. Wobec wdrożenia przez organ I instancji prawidłowej procedury, jak i zupełności materiału dowodowego obrazującego w pełni zaistniały stan faktyczny sprawy, stosując się do wykładni art. 138 k.p.a. organ odwoławczy uznał za wskazane podjęcie orzeczenia o charakterze merytoryczno – reformatoryjnym. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ wskazał, że pozostaje ona bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż w przypadku samowoli budowlanych dokonanych pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane dokonywana w toku procedury legalizacyjnej weryfikacja obiektu pod względem zgodności z przepisami planistycznymi następuje z uwzględnieniem przepisów aktualnych. Bez znaczenia pozostaje tym samym zarzut strony skarżącej, iż obecnie obowiązujący na obszarze lokalizacji działki nr [...] plan miejscowy nie obowiązywał w czasie budowy spornej wiaty. Ponadto złożony przez inwestora we właściwym organie wniosek o zmianę planu miejscowego pozostaje bez znaczenia dla postępowania nadzoru budowlanego, gdyż ewentualna zmiana planu miejscowego to zdarzenie przyszłe i niepewne, od którego nie można uzależniać realizacji bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji zaistniałej samowoli budowlanej przepisy prawa budowlanego obligują organy nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury naprawczej, w ramach której badana jest dopuszczalność legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu, m.in. w świetle przepisów aktualnie obowiązującego prawa miejscowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Przedsiębiorstwo W. Sp. z o.o. zarzuciło kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji orzeczenie nakazu rozbiórki wiaty stalowej o wym. 7,0 m x 29,0 m wybudowanej na działce nr [...] przy ulicy Z. w Z. S.. Strona skarżąca wskazała, że obowiązujący aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość posadowienia wiaty, jak ta w niniejszej sprawie, ale przeszkodą jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, która koliduje z usytuowaniem obiektu. Istotnym w sprawie jest fakt, że na działce nr [...] w dacie posadowienia wiaty nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd słuszna byłaby legalizacja zdarzenia na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Niekorzystna i nieprzemyślana uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie powinna stanowić podstawy do wydania decyzji o rozbiórce istniejącego obiektu. Zdaniem strony przyczyną wydania niekorzystnej decyzji był fakt zaniechania wskazania przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. S. sztywnego terminu załatwienia jej wniosku odnośnie zmiany postanowień miejscowego planu. Spółka podniosła, że nie może zaakceptować niniejszej decyzji, ponieważ co do zasady to organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uznając, że nie występują podstawy dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie. Wskazał, że w realiach badanej sprawy wystąpiły przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przedmiotowa wiata o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 200 m² stanowi obiekt budowlany, na realizację którego wymagane jest w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż nie został on zwolniony z tego obowiązku na podstawie art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Ponadto z akt sprawy wynika, a okoliczności tej nie kwestionuje skarżąca, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] PINB w Z. S. nałożył na skarżącą spółkę obowiązek przedłożenia do dnia 30 października 2014 r.: - zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca spółka, pomimo przedłużenia pismem z dnia 12 listopada 2014 r. terminu do wykonania obowiązków nałożonych powyższym postanowieniem, zaniechała dostarczenia wskazanych dokumentów. W rezultacie nie wykonała ciążących na niej wymogów warunkujących legalizację samowoli budowlanej, co – w myśl art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego – winno skutkować wydaniem decyzji w przedmiocie rozbiórki. W treści postanowienia nr [...] i w piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2014 r. informującym o wyrażeniu zgody na przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków, strona skarżąca została pouczona o konsekwencjach prawnych braku stosownego działania z jej strony. Stąd dysponowała wiedzą, że procedura legalizacji samowoli budowlanej jakkolwiek prowadzona jest w interesie inwestora, to jednak nie ma on przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 cyt. ustawy. W ocenie Sądu w świetle postanowień Prawa budowlanego oraz sankcjonowania samowoli budowlanej bez znaczenia pozostaje okoliczność, na którą zwracała uwagę strona skarżąca, że w dacie posadowienia spornej wiaty nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z. S.. Zgodnie z zasadą aktualności wynikającą z zasady legalności, organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania swoich rozstrzygnięć na podstawie norm prawa powszechnie obowiązującego - o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej - w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie rozstrzygnięcia. Oznacza to nie tylko uwzględnienie brzmienia art. 48 Prawa budowlanego z daty zaskarżonej decyzji, lecz również wzięcie pod uwagę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili orzekania przez organ drugiej instancji. Z tych względów bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje również okoliczność złożenia przez skarżącą wniosku o zmianę określonej w obowiązującym miejscowym planie linii zabudowy dla działki nr [...] w Z. S., gdyż uchwalenie miejscowego planu stanowi - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - zdarzenie przyszłe i niepewne, ponieważ co do zasady uchwała taka ma charakter fakultatywny, a zatem rada gminy nie jest zobligowana do jej podjęcia. Natomiast organ nadzoru budowlanego w sferze tzw. policji administracyjnej zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z koniecznością stosowania obowiązujących norm, w tym sankcjonujących samowole budowlane. W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy wydał orzeczenie o charakterze merytoryczno – reformatoryjnym. Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o brzmienie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczalne było bowiem z tego względu, iż okoliczności niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości co do stanu faktycznego, jak również nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Stąd zasadnie organ odwoławczy wskazując na brak podstaw PINB do określenia terminu realizacji nakazu rozbiórki i nałożenia obowiązku uporządkowania terenu oraz wskazując na wadliwość uzasadnienia nakazu rozbiórki niezgodnością inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zamiast brzmieniem art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i nakazał skarżącej spółce rozbiórkę wiaty stalowej o wym. 7,0 m x 29,0 m wybudowanej samowolnie na działce nr [...] przy ul. Z. w Z. S.. W sytuacji bowiem gdy materiał został w sprawie zgromadzony w sposób prawidłowy, zaś kwestią sporną jest ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, brak jest podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo W. Sp. z o.o., działające przez profesjonalnego pełnomocnika, wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: - art. 64 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez naruszenie zasady ochrony własności i wynikającej z niej zasady swobody budowlanej, - art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż w trwającym procesie legalizacji strona skarżąca zaniechała dostarczenia jednego z dokumentów warunkujących legalizację samowoli budowlanej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd oddalając skargę, naruszył przepisy prawa materialnego poprzez naruszenie zasady ochrony własności i wynikającej z niej zasady swobody budowlanej. Obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane opierają się na założeniu wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 tej ustawy. Nadrzędną rolę powyższej zasady wzmacniają regulacje prawne zawarte w przepisach ustawy zasadniczej i aktów prawnych niższej rangi. Konstytucja jako podstawową zasadę państwa praworządnego wymienia prawo własności, którego istotnym elementem jest możliwość korzystania z nieruchomości i dopuszczalność jej zabudowy. Wyznacznikiem granic swobody i ochrony prawa własności jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Rangi takiej natomiast żadne przepisy prawa ani orzecznictwo sądów administracyjnych nie nadają planom zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w momencie powstania obiektu plan zagospodarowania nie istniał, a studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego dopuszczało tego typu zabudowę. Taką zabudowę co do zasady dopuszcza również istniejący plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Zdaniem Spółki przyczyną niekorzystnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu był fakt nieokreślenia przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. S. sztywnego terminu załatwienia wniosku skarżącej odnośnie zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2016 r. pełnomocnik Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. oświadczył, że na mocy art. 176 § 2 p.p.s.a. w imieniu skarżącej składa oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w niniejszej sprawie została złożona w dniu 24 września 2015 r. W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2016 r. pełnomocnik zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, tj. powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP i art. 4 ustawy - Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powyższych przepisów, a tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia w tej formie. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się też naruszenia tych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie. Naruszenia tych przepisów strona upatruje w oddaleniu skargi, czym Sąd naruszył przepisy prawa materialnego poprzez naruszenie zasady ochrony własności i wynikającej z niej zasady swobody budowlanej. Podkreślić jednak należy, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej: ustawy - Prawo budowlane, wprowadzają ograniczenia prawa własności, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jednocześnie stanowiąc w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tak więc, aby inwestorowi odmówić prawa wynikającego z art. 4 ustawy - Prawo budowlane, należy precyzyjnie wykazać, że jego zamierzenie budowlane jest niezgodne z konkretnymi przepisami. Przy wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane należy uwzględnić również zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zachowując racjonalne proporcje przy ocenie wykonanych robót budowlanych. Zastosowanie wobec inwestora sankcji z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wymaga precyzyjnego wskazania, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z przepisami tej ustawy i stanowią ich naruszenie (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 573/13 - CBOSA; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2543/14 - LEX nr 2083545). Nie zmienia to ogólnej zasady ustanowionej w ustawie - Prawo budowlane, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 p.b.). Wypływające z art. 4 ustawy - Prawo budowlane prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest bezwzględne, gdyż - jak już wyżej wskazano - przysługuje podmiotowi jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami. W niniejszej sprawie przedmiotowa wiata o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 200 m2 stanowi obiekt budowlany, na realizację którego wymagane jest w świetle art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane uzyskanie pozwolenia na budowę. Obiekt taki nie został zwolniony z tego obowiązku na podstawie art. 29-31 tej ustawy. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy - Prawo budowlane). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09 (OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Zbadanie zatem, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, ale i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1290/14). Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest to jednak jedyny warunek legalizacji wykonanych robót budowlanych. Jak stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ) organ wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy. W postanowieniu tym organ nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Procedura ta ma celu legalizację popełnionej samowoli budowlanej. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na jej legalizacji bądź orzeczeniu nakazu rozbiórki. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek, a zatem w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stosuje się z mocy art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy. Podkreślić też należy, iż w niniejszej sprawie orzeczenie nakazu rozbiórki jest wynikiem niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Skoro roboty budowlane wykonane przez inwestora wymagały – jak już wyżej wskazano – uzyskania pozwolenia na budowę, to w tej sytuacji prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane i wydanie postanowienia umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej było prawidłowe. Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tym samym nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego. Jak bowiem jednoznacznie wynika z brzmienia art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy - tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczyć przy tym należy, że inną kwestą jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tej drugiej dokonuje się bowiem według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06 - LEX nr 347963; z dnia 10 marca 2010r., sygn. akt II OSK 475/09 – CBOSA; z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 2561/11 - LEX nr 1219117). Fakt, że plan został uchwalony już po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji, nie ma w sprawie znaczenia. Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem tej instytucji prawnej jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 706/14 - LEX nr 1990923). Ze swej istoty legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, nie zaś w dacie popełnienia samowoli. Jeśli zatem na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, to wówczas inwestor obowiązany jest złożyć zaświadczenie o zgodności budowy z tym planem. Rację ma też Sąd pierwszej instancji, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę określonej w obowiązującym miejscowym planie linii zabudowy dla działki nr [...] w Z. S.. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w wyniku ustawowo uregulowanej procedury planistycznej. Procedura ta jest żmudna i kosztowna, a rada gminy nie jest zobligowana do podjęcia uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.