II FSK 687/17

Dnia 26 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Rypina, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 594/16 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie z dnia 20 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ol 594/16 ze skargi W. S. (dalej: Skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie z dnia 20 maja 2016 r. w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia 20 maja 2016 r. w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne Dyrektor Izby Skarbowej w Olsztynie utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia 8 kwietnia 2016 r., który po otrzymaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, uznał podniesione przez zobowiązanego zarzuty z art. 33 § 1 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.) za niezasadne. Z akt sprawy wynika, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego działając jako organ egzekucyjny prowadzi egzekucję administracyjną wobec majątku Skarżącego między innymi na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 30 września 2015 r. nr [...] i nr [...], wystawionych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. Podstawą prawną egzekwowanych należności, wynikającą z treści powyższych tytułów wykonawczych jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej Kierownik ARiMR) z dnia 22 czerwca 2015 r. przenosząca na Skarżącego odpowiedzialność za zaległości Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego M[...] Sp. z o. o. (spółka) W wyniku wszczęcia egzekucji zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc niespełnianie przez ww. tytuły wykonawcze wymogów z art. 27 u.p.e.a. (zarzut z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.) poprzez błędne oznaczenie wierzyciela, nieuzupełnienie pola daty nadania klauzuli skierowania do egzekucji, nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Ponadto podniesiono, że decyzja stanowiąca podstawę prawną egzekwowanych należności pieniężnych, nie została prawidłowo doręczona, wobec czego nie weszła do obrotu prawnego, co stanowi zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Postanowieniem z dnia 16 lutego 2016 r. Kierownik Biura wyraził swoje stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów uznając, iż decyzja z dnia 22 czerwca 2015 r. została skutecznie doręczona adresatowi zgodnie z art. 42 k.p.a. Odnośnie zarzutu błędnego oznaczenia wierzyciela w tytułach wykonawczych Kierownik ARiMR uznał, iż nie znajduje on odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa oraz w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej Dyrektor ARiMR), ostatecznym postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Kierownika ARiMR. Po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela, Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2016 r. uznał podniesione zarzuty za nieuzasadnione. W zażaleniu na powyższe postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego strona wniosła o jego uchylenie oraz umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 2016 r. powołał się na wyjaśnienia Dyrektora ARiMR, że kwestia doręczenia decyzji z dnia 22 czerwca 2015 r. o przeniesieniu na stronę odpowiedzialności za zobowiązania spółki była już przedmiotem oceny w toku postępowania odwoławczego od tej decyzji, co znalazło odzwierciedlenie w treści postanowienia Dyrektora ARiMR w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W powyższym postanowieniu stwierdzono skuteczność doręczenia stronie decyzji z dnia 22 czerwca 2015 r., a dłużnik nie skarżył tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej powyższa okoliczność powinna była skutkować stwierdzeniem przez wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku, zgodnie z przepisem art. 34 § 1a u.p.e.a.. Odnośnie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. - błędnego określenia wierzyciela w tytułach wykonawczych oraz umieszczenia daty nadania klauzuli o skierowaniu tytułów do egzekucji obok rubryki do tego celu przeznaczonej, Dyrektor Izby Skarbowej powołał się na art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., art. 29 ust. 2 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1512) i podał, że kierownicy biur powiatowych są organami właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli - tak jak w rozpatrywanej sprawie - organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. W niniejszej sprawie tym organem jest Kierownik ARiMR. Co prawda nie jest on organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Dyrektor Izby Skarbowej nie podzielił również zastrzeżeń zobowiązanego odnośnie niespełnienia wymagań w tytułach wykonawczych. Powołał się na art. 27 § 1 u.p.e.a. i podał, że w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek wynika z orzeczenia - samo wskazanie w tytule wykonawczym daty wydania oraz numeru tego orzeczenia spełnia wymóg z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Samo przystawienie z kolei datownika nieco powyżej pola do tego przeznaczonego nie oznacza takiej wadliwości tytułów wykonawczych, która wymagałaby umorzenia postępowania egzekucyjnego, co jest konsekwencją uznania zasadności zgłoszonych zarzutów. W skardze Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Ponadto zwrócił się o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego na podstawie art. 115 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie egzekucji pomimo nieistnienia egzekwowanego obowiązku; 2. art. 26 § 5 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie egzekucji wobec skarżącego bez jej formalnego wszczęcia; 3. art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., poprzez błędne oznaczenie wierzyciela w tytułach wykonawczych oraz nieuzupełnienie rubryk dotyczących daty nadania klauzuli o skierowaniu tytułów do egzekucji; 4. art. 8 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie; 5. art. 10 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego, przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie; 6. art. 46 § 1 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia ww. decyzji Kierownika ARiMR z dnia 22 czerwca 2015 r., stanowiącej podstawę prawną egzekwowanych należności pieniężnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazanym na wstępie wyrokiem, po rozpoznaniu skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Ustosunkowując się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przez organ art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie egzekucji pomimo nieistnienia egzekwowanego obowiązku Sąd uznał go za nieuzasadniony. Odniósł się do treści art. 34 § 1 u.p.e.a. i wyjaśnił, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to inne podmioty. Wówczas obowiązkiem organu egzekucyjnego jest przypisanie okoliczności podniesionych przez zobowiązanego do odpowiednich zarzutów wymienionych w art. 33 ww. ustawy. Sąd zaznaczył, że organ egzekucyjny w tym badaniu nie jest związany wskazaną przez zobowiązanego podstawą prawną zarzutów. Dokonanie prawidłowej klasyfikacji wniesionych przez zobowiązanego zarzutów ma decydujące znaczenie przy ustaleniu, czy wypowiedź wierzyciela w zakresie podniesionego zarzutu jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie Skarżący zgłosił zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Konsekwencją tego była konieczność uzyskania przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela w kwestii podniesionych zarzutów, co Naczelnik Urzędu Skarbowego uczynił, a następnie oparł swoje rozstrzygnięcie na tym stanowisku. Stanowisko wierzyciela, wyrażone ostatecznym postanowieniem Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 kwietnia 2016 r. było dla organu egzekucyjnego wiążące. Jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że organy obu instancji orzekające w sprawie zgłoszonych zarzutów nie mogły ocenić tych zarzutów odmiennie niż uczynił to wierzyciel w ww. ostatecznym postanowieniu. Sąd powtórzył, że kwestia doręczenia decyzji z dnia 22 czerwca 2015 r. o przeniesieniu na Skarżącego odpowiedzialności za zobowiązania spółki była już przedmiotem oceny w toku postępowania odwoławczego od tej decyzji, co znalazło odzwierciedlenie w treści postanowienia Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W powyższym postanowieniu stwierdzono skuteczność doręczenia stronie decyzji z dnia 22 czerwca 2015 r., a Skarżący nie skarżył tego rozstrzygnięcia wobec tego wyżej wymieniony akt administracyjny ma przymiot rozstrzygnięcia ostatecznego jak i prawomocnego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organ art. 26 § 5 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie egzekucji wobec Skarżącego bez jej formalnego wszczęcia Sąd również uznał go za nieuzasadniony. Wyjaśnił, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wszechstronnie wyjaśnił regulacje prawne dotyczące wszczęcia egzekucji administracyjnej. Jako nietrafny Sąd ocenił zarzut błędnego określenia wierzyciela w tytułach wykonawczych. W tym względzie Sąd w pełni podzielił argumentację, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest kierownik Powiatowego Biura ARiMR. W świetle przyznanych kierownikowi Biura ARiMR kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w takich sprawach, jak rozpatrywana, jest Prezes ARiMR, tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej. W świetle powyższych rozważań Sąd dodał, że wobec prawidłowego rozpatrzenia zgłoszonych przez Skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, niezasadny był również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 10 k.p.a. w zw. art. 18 u.p.e.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału, dowodów i żądań przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący wniósł skargę kasacyjną zarzucając powyższemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że Naczelnik Urzędu Skarbowego naruszył art. 26 § 5 u.p.e.a. w zw. z art. 42 i 43 k.p.a. prowadząc postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącego bez jego uprzedniego wszczęcia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że organ egzekucyjny naruszył art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 27 § 1 ust. 1 u.p.e.a. wszczynając i prowadząc postępowanie egzekucyjne na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych z dnia 30 września 2015 r., które nie spełniają wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. z uwagi na okoliczność, że jako wierzyciela wskazano w nich podmiot nieistniejący tj.: "Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Kierownik Biura Powiatowego w O.", który nie może być podmiotem praw i obowiązków, a nadto w ww. tytułach wykonawczych pole w cz. G pkt 2 w którym należy umieścić datę nadania klauzuli pozostało nieuzupełnione; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 151. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez jego [wyroku] wadliwe uzasadnienie przez WSA w Olsztynie, nieodpowiadające wymogom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżącego w skardze z dnia 20 czerwca 2016 r. zarzutu braku uzupełnienia pola w cz. G pkt 2 wskazanych tytułów wykonawczych. Skarżący na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ podatkowy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. 1. Przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek. Tym organem w sprawie niniejszej jest kierownik Powiatowego Biura ARiMR. Co prawda kierownik Biura ARiMR nie jest organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania wydanej decyzji. Inaczej mówiąc - kierownik Biura ARiMR jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek płatności ma być wykonany. Analogiczne oceny prawne przedstawione zostały w wyrokach wydanych w sprawach sygn. akt II GSK 434/15, II GSK 435/15, II GSK 436/15, które Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela. Rozstrzygnięcie zapadłe w sprawach, na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną dotyczyły natomiast innych – odmiennych zagadnień faktycznych i prawnych. 2. W skardze kasacyjnej nie wykazano dostatecznie, że doręczenie – z datą którego rozpoczęło się postępowanie egzekucyjne – było nieprawidłowe. Wnoszący skargę kasacyjną nie podniósł w niej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których można by wyjaśnić i ustalić okoliczności faktyczne wymienionego doręczenia. Powołanie się w uzasadnieniu kasacji na przepisy art. 42 i art. 43 k.p.a. – normujące sposób doręczeń w postępowaniu administracyjnym - nie jest wystarczające, ponieważ nie obejmuje: nie wyjaśnienia bądź wadliwego wyjaśnienia, kto był faktycznym odbiorcą pisma oraz czy podjął się przekazania tego pisma Skarżącemu. W miejsce zarzutów braku ustaleń lub nieprawidłowych ustaleń wnoszący skargę podnosi tylko własne konstatacje okoliczności faktycznych, których nie można merytorycznie zweryfikować, ponieważ Sąd drugiej instancji nie wie, czy osoba która przyjęła przesyłkę nie miała prawa jej odebrać i czy nie zobowiązała przekazać się przesyłki jej adresatowi. Braki czy zaniechania w zakresie wskazania niezbędnych i adekwatnych do sprawy zarzutów kasacyjnych mają istotne znaczenie prawne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a., poza wskazanymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. przypadkami nieważności postępowania sądowego, których nie stwierdzono, rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają zarzuty kasacyjne: sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami i standardami wynikającymi z art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. Poza powyższym zauważyć należy, że podpisowi osoby, która podjęła przesyłkę, towarzyszy oznaczenie wskazujące Skarżącego i prowadzoną przez Skarżącego działalność gospodarczą, natomiast ze skargi kasacyjnej nie wynika, że wzmiankowana osoba nie miała uprawnień do korzystania z tej pieczęci. Jeżeli natomiast chodzi o skuteczność doręczenia Skarżącemu decyzji, stanowiącej postawę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, to problematyka ta została rozpatrzona i rozstrzygnięta w odrębnym od niniejszego postępowaniu w przedmiocie w uchybienia terminu do wniesienia odwołania; postanowienie kończące to postępowanie stało się ostateczne i nie stanowi przedmiotu postępowania w sprawie niniejszej. 3. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut w zakresie niewskazania w tytułach wykonawczych daty nadania klauzuli wykonalności. Ogląd tych pism wskazuje, że zawierają one wymienione daty. Okoliczność, że zapis daty (odcisk datownika) został nieznacznie przesunięty do góry nie mógł mieć wpływu na ważność tytułu wykonawczego oraz legalność prowadzenia egzekucji administracyjnej. Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.