II SA/Go 909/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B.R. na decyzję E spółki z o.o. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] roku nr [...], II. zasądza od E spółki z o.o. na rzecz skarżącego B.R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. B.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do E Spółka z o.o. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji techniczno – prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działkach nr [...] opisanych w prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych – KW nr [...], będących własnością wnioskodawcy, a w szczególności poprzez przesłanie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr [...] opisanych w prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych – KW nr [...] oraz innych dokumentów techniczno – prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania linii energetycznych i słupów energetycznych do eksploatacji, protokołów zdawczo –odbiorczych linii energetycznych i słupów energetycznych, protokołów zdawczo – odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa energetycznego, dzienników budów linii i słupów energetycznych, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji ustalające miejsce i warunki realizacji budowy oraz lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych itp. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] E Sp. z o.o. Oddział, powołując się na art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej ulega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ podniósł, że zgodnie z obowiązującym w E sp. z o.o." Wykazem dokumentów zawierających informacje klasy C", żądana informacja należy do kategorii informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, dlatego przedmiotowa informacja nie podlega udostępnieniu we wnioskowanym trybie. Od powyższej decyzji B.R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem skarżącego decyzje administracyjne stanowiące podstawę lokalizacji sieci energetycznej ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej i nie mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa energetycznego. Udostępnieniu żądanych dokumentów nie może również stać na przeszkodzie fakt, że Spółka, na podstawie załącznika II pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 pażdziernika 2010 r. (DZ. U. Nr 198 poz. 1314) uznana została za przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] E Sp. z o.o. Oddział, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. B.R., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji obydwu instancji. Skarżący wskazał, że wnioskowane przez niego informacje są informacjami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a E sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do ich udzielenia. Skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie prezentowanego przez siebie stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że informacje i dokumenty o ujawnienie których wnosił skarżący mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy, wobec których zobowiązany organ podjął kroki mające na celu zachowanie ich poufności. Przejawia się to w stosowaniu w Grupie E jednolitych standardów zarządzania bezpieczeństwem wynikających z Polityki Bezpieczeństwa Grupy E (zatwierdzona Uchwałą Zarządu E S.A. nr [...], obowiązująca od 15 maja 2015 r.), Zasad Przetwarzania Informacji w Grupie E S.A. (zatwierdzone Uchwałą Zarządu E S.A. nr [...], obowiązujące od 15 maja 2015 r. ) oraz Wykazu dokumentów zawierających informacje klasy C ( zatwierdzony Uchwałą Zarządu E sp. z o.o. nr [...]). Dokumenty te regulują procedury związane z postępowaniem dotyczącym informacji nieujawnionych do wiadomości publicznej. Należą do nich w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, a także posiadające dla spółki wartość gospodarczą. Zdaniem organu informacje i dokumenty o ujawnienie których wnosił skarżący do grupy powyższych informacji należą, zawierają bowiem informacje techniczne dotyczące rodzaju, sposobu wykonania, stanu i wieku, sposobu zabezpieczenia urządzeń służących do wykonywania podstawowej działalności podmiotu zobowiązanego, polegającej na dystrybucji energii elektrycznej. E sp. z o.o. jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym, którego przedmiotem wykonywanej działalności jest m.in. wytwarzanie, dystrybucja i przesyłanie energii elektrycznej w rozumieniu ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności (DZ.U. Nr 122, poz. 1320). Budowa i utrzymanie w należytym stanie technicznym urządzeń elektroenergetycznych jest szczególnie istotne z uwagi na kluczowe znaczenie elektroenergetyczne dla funkcjonowania gospodarki narodowej. Dalej organ wskazał, że z uwagi na spełnienie przesłanek zawartych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji informacje, o których mowa posiadają przymiot tajemnicy przedsiębiorcy, którą podmiot chroni przed ujawnieniem osobom niepowołanym. Celem zachowania poufności przedmiotowe instrukcje wprowadziły procedury niezbędne dla ograniczenia i kontroli udostępnianych przez Spółkę informacji. Do odpowiedzi na skargę organ załączył dokumenty wewnętrze Spółki, o których mowa w treści pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwał co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a), wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Trzeba również zwrócić uwagę na przepis art. 134 § 1, w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem wydane rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności stwierdzić należało, że - pomimo braku określenia charakteru prawnego - pisma E Sp. z o.o. Oddział z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzające je pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. są decyzjami administracyjnymi. Zawierają one bowiem oznaczenie podmiotu wydającego decyzję, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika. Należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (zob. orzeczenia NSA z 22 września 1981 r., SA 791/81, publ: ONSA 1981 nr 2 poz. 91, z 8 lutego 1983 r., SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 nr 1 poz. 3, z 21 marca 2002 r., II SA 2213/01, LEX nr 157973; z 15 marca 2001 r., V SA 2938/99, LEX nr 51259, oraz z 21 lipca 2011 r., II OSK 1225/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl., zwana w skrócie: "CBOSA"). Rozważania te znajdą odpowiednie zastosowanie również w stosunku do rozstrzygnięć podmiotów o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznych w zakresie dokumentacji będącej podstawą zrealizowania linii energetycznej na działkach o nr ewid. [...] stanowiących własność skarżącego. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - tajemnicę przedsiębiorcy - Spółka odmówiła udzielenia wnioskowanych informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej (dalej – u.d.i.p.) nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (DZ.U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503) zawiera definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa". W myśl art. 11 ust. 4 ostatnio wskazanej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. I OSK 511/13, Lex nr 1368966). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13 (LEX nr 1505074) tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz"; LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01; LEX nr 583717). Innymi słowy na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Jednakże samo zastrzeżenie nie jest przesłanką wystarczającą, jeżeli informacja nie spełnia kryterium posiadającej waloru wartości gospodarczej, technologicznej czy organizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wcześniej wyroku w sprawie I OSK 2143/13 wskazał, że niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Podobnie w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, NSA orzekł, że aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Odmowa udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymaga wykazania przez organ, że dana informacja ze względu na jej treść posiada określoną wartość gospodarczą podlegającą ochronie oraz że przedsiębiorca podjął niezbędnie środki do zachowania jej poufności. Trzeba pamiętać, że po myśli art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej powinno zatem spełniać wymogi z art. 107 § 3 kpa oraz dodatkowo zawierać dane, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wyjaśnić, że odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji organ winien wykazać, że żądana informacja ze względu na jej treść wymaga zachowania poufności (element materialnoprawny) nadto wskazać jakie środki formalne podjęto w celu zachowania poufności danej informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie organ powołał się na uregulowania wewnętrzne obowiązujące w firmie przedsiębiorcy, które nadają żądanym informacjom charakter informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, nie uzasadnił natomiast czy dane, konkretne dokumenty wnioskowane przez skarżącego, zawierają w swej treści informacje posiadające wartość gospodarczą, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Brak powyższy powodował, że kontrola prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, pod względem merytorycznym, nie była możliwa. W ocenie Sądu w okolicznościach badanej sprawy, brak jest podstaw do uznania, że przynajmniej część żądanych przez skarżącego informacji - w postaci decyzji administracyjnych - stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. W szczególności nieuprawnione jest uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy podstaw prawnych wybudowania i użytkowania urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości należącej do skarżącego. Dane powyższe nie mają wartości o znaczeniu gospodarczym, technologicznym. Co do zasady zaś dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, zwłaszcza decyzje administracyjne i inne dokumenty z nim związane noszą cechy informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje u.d.i.p. Dane wrażliwe w tych dokumentach podlegają bowiem anonimizacji. Informacja o podstawie prawnej wybudowania urządzeń elektroenergetycznych jest dostępna stronom postępowania administracyjnego. Jeżeli toczyło się zatem postępowanie administracyjne w sprawie realizacji spornych urządzeń elektroenergetycznych, właściciele nieruchomości winni brać w nim udział. Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez Skarżącego o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu, również w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 244/16, opubl. CBOSA). Dodatkowo należy zwrócić też uwagę, że przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z istoty swej wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które można uzyskać w zwykłej formie. Jeżeli zatem są to dokumenty wytworzone w toku postępowania administracyjnego w związku z realizacją inwestycji, były dostępne w zwykłej formie. Zatem, jeżeli sporne urządzenie energetyczne wybudowane zostało zgodnie z prawem, inwestor i aktualny właściciel urządzenia obowiązani są do udostępniania dokumentacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wyłączeniem informacji mających wartość gospodarcza, technologiczną. Przy tym nie sposób uznać, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi wskazanie tytułu prawnego do realizacji inwestycji i dokumentacji pozwalającej na weryfikację legalności działań inwestora, czy podanie wymogów bezpieczeństwa, informacji, w jaki sposób istniejąca linia energetyczna ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 czerwca 2015 r. II SA/Łd 748/15 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2015 r. II SA/Lu 1099/14, opubl. CBOSA). Należy też zwrócić uwagę, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej został sformułowany w sposób ogólnikowy, skarżący wskazał jakich domaga się dokumentów stanowiących informację publiczną, przy czym katalog wnioskowanych dokumentów nie był zamknięty. W tej sytuacji organ winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania treści żądania, a następnie, w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ winien wniosek rozpoznać. Braki w wystarczającym wyjaśnieniu treści żądania o udostępnienie informacji publicznej mogą stanowić podstawę skargi na bezczynność organu w załatwieniu w wniosku w tym przedmiocie. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" oraz "c" p.p.s.a., decyzje obydwu instancji zostały uchylone. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.