I OSK 684/15

16 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 99/14 w sprawie ze skargi S.S., A.i P. KMISH UW "P.C." na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Rzeszowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Rzeszowie na rzecz S.S., A.i P. KMISH UW "P.C." kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Rz 99/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi S.S.,A.iP. KMISH UW "PC" na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Rzeszowie w punkcie I zobowiązał Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w Rzeszowie do rozpoznania wniosku z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji publicznej, w punkcie II stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III orzekł o kosztach postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 10 sierpnia 2014 r. T.L. – członek Zarządu Stowarzyszenia zwrócił się do Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Rzeszowie o udzielenie informacji publicznej dotyczącej: 1) ilości postępowań dyscyplinarnych w roku 2013 wszczętych przez Sąd Dyscyplinarny, w tym wskazania, ile z nich wszczęto na podstawie wniosków Ministra Sprawiedliwości, a ile na podstawie wniosków rady izby notarialnej; 2) ilości postępowań dyscyplinarnych toczących się przed Sądem Dyscyplinarnym zakończonych prawomocnym orzeczeniem w roku 2013 oraz 3) ilości postępowań dyscyplinarnych toczących się przed Sądem Dyscyplinarnym zakończonych prawomocnym ukaraniem obwinionego w roku 2013. W odpowiedzi Sądu Dyscyplinarnego – za pośrednictwem poczty elektronicznej z dnia 26 sierpnia 2014 r. - podano, że 1) w 2013 r. Sąd Dyscyplinarny wszczął 5 spraw dyscyplinarnych, wszystkie na podstawie wniosków Rady Izby Notarialnej, 2) w 2013 r. w trzech sprawach orzeczenie sądu uprawomocniło się w całości, w dwóch sprawach prawomocność dotyczyła części zarzutów, 3) prawomocne ukaranie obwinionego w 2013 r. nastąpiło w czterech postępowaniach dyscyplinarnych. W dniu 9 września 2014 r. wpłynął kolejny wniosek Stowarzyszenia z dnia 8 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej przez nadesłanie kopii wniosków Rady Izby Notarialnej, skutkujących wszczęciem postępowań dyscyplinarnych, jak też kopii orzeczeń zakończonych prawomocnym ukaraniem obwinionego. W odpowiedzi Przewodniczący Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Rzeszowie pismem z 12 września 2014 r. zawiadomił, że traktuje wymaganą informację jako informację przetworzoną. Jej przygotowanie – w związku z tym, że orzeczenia z uzasadnieniami stanowią wielostronicowe dokumenty - wymaga znacznego nakładu pracy, w tym dokonania ich anonimizacji, nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na realizację ustawowych zadań nałożonych na Sąd Dyscyplinarny. W związku z powyższym Przewodniczący zwrócił się o wykazanie szczególnie ważnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji. S.S.,A.iP. KMISH UW "PC" w W., wniosło skargę do WSA w Rzeszowie na bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), przez nieudzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia 8 września 2014 r. Stowarzyszenie podniosło, że wnioskowana informacja stanowi informację prostą, tyle, że wymaga przeprowadzenia anonimizacji. W żadnym jednak razie nie jest informacja przetworzoną, co do której wymagane jest wykazanie szczególnie ważnego interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podnosząc że realizacja żądania wnioskodawcy wymaga znacznego nakładu pracy, w tym również w zakresie dokonania analizy i anonimizacji dokumentów. W piśmie z dnia 1 grudnia 2014 r. Sąd Dyscyplinarny wniósł natomiast o odrzucenie skargi podnosząc, że przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej, który nie posiada zdolności sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę, wskazał, że skarga nie mogła podlegać odrzuceniu, bowiem w świetle przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r. nr 782 ze zm.; zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 53 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) Sąd dyscyplinarny jest podmiotem posiadającym kompetencje władcze służące wykonywaniu zadań publicznych oraz zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w której jest posiadaniu, co przesądza, iż Sąd ten jest organem w rozumieniu art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., a jako podmiot wykonujący zadania publiczne w zakresie rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy posiada zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji, albo wydania decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt: II SAB/Kr 122/12) w terminie przewidzianym w tym przepisie. Niepodjęcie czynności w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie uznał, aby żądanie wniosku dotyczyło informacji publicznej przetworzonej. Informacją przetworzoną jest bowiem informacja, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według podanych przez niego kryteriów. Konieczność anonimizacji, celem usunięcia danych osobowych z treści dokumentacji, nie świadczy o przetworzeniu informacji, nie prowadzi wszakże do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Informacje żądane przez Stowarzyszenie są więc zbiorem informacji prostych, które po procesie anonimizacji podlegają udostępnieniu, bez konieczności wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego (dotyczącego wyłącznie żądania informacji przetworzonej). Zdaniem Sądu, żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje stanowią informację o charakterze publicznym bowiem zawierają dane publiczne wyrażone w treści dokumentów urzędowych w postaci wniosków o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych oraz postanowień kończących postępowanie przed sądem dyscyplinarnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera otwartą definicję informacji publicznej i zalicza do niej dane publiczne, w tym treść dokumentów urzędowych. Z tych przyczyn Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia oraz stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Sąd I instancji podkreślił, że określone we wniosku strony informacje nie są informacjami przetworzonymi, bowiem wykonanie kserokopii pięciu wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz czterech kserokopii orzeczeń kończących postępowanie, a następnie dokonanie anonimizacji tych dokumentów, nie powoduje powstania nowej informacji, składającej się ze zbioru informacji prostych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w Rzeszowie zaskarżając ten wyrok w całości, domagając się uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, zasądzenia kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5 w związku z art. 32 i 25 § 3 p.p.s.a. przez błędną interpretację art. 25 § 3 p.p.s.a. i w konsekwencji nie odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 w związku z art. 32 p.p.s.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w Rzeszowie nie ma zdolności sądowej. Sądy dyscyplinarne nie są bowiem organami administracji publicznej, a jedynie wewnątrzkorporacyjnymi jednostkami organizacyjnymi powołanymi do orzekania w sprawach dyscyplinarnych członków korporacji, działającymi w ramach izb notarialnych, które reprezentowane są przez rady izb notarialnych (art. 27 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie), tym samym Sąd dyscyplinarny nie może być stroną postępowania w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o odrzucenie skargi (z uwagi na powołanie Krajowej Rady Notarialnej jako wnoszącej skargę kasacyjną), ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych podniesiono, że zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący funkcje z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji będzie on stroną postępowania sądowego. Sąd dyscyplinarny wykonuje zadania publiczne w zakresie rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy, tym samym jest jednostką organizacyjną posiadającą zdolność sądową i jest organem w rozumieniu przepisu art. 32 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna, jak wynika z oznaczonego w niej podmiotu wnoszącego skargę, została złożona przez Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w Rzeszowie. Wskazanie w treści skargi kasacyjnej przez pełnomocnika Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Rzeszowie, że działa on w imieniu Krajowej Rady Notarialnej, w świetle powyższego oznaczenia podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, treści pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi przez Przewodniczącą Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Rzeszowie, treści uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz treści pisma wyjaśniającego strony skarżącej kasacyjnie z dnia 12 marca 2015 r., miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej i jako takie zostało potraktowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej rozwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego poddano wymienione w skardze kasacyjnej przepisy, zmierzając do wykazania błędnego ich zastosowania przez Sąd I instancji wobec Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Rzeszowie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można było przyznać Sądowi Dyscyplinarnemu Izby Notarialnej w Rzeszowie zdolności sądowej, którą posiada rada izby notarialnej oraz walne zgromadzenie notariuszy, stosownie do postanowień art. 27 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j.: Dz.U. z 2014 r., nr 164) Na wstępie zaznaczyć należy, że w sprawie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny w pierwszej kolejności dokonuje oceny, czy podmiot był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy informacja, o którą się zwrócono ma charakter informacji publicznej; dopiero bowiem wówczas może stwierdzić, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zajęte w zakresie podmiotowym i przedmiotowym w niniejszej sprawie, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest prawidłowe. Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., wynika, że dokonane wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Otwarty charakter przepisu wskazuje, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są także inne podmioty, które wykonując zadania publiczne informacje publiczne posiadają. Jeżeli zadania danego podmiotu są istotne dla zaspokajania powszechnych potrzeb, to bez wątpienia są zadaniami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Tym samym podmiot wykonujący takie zadania jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Pojęcie zadania publicznego użyte w u.d.i.p. jest szersze niż pojęcie zadania władzy publicznej użyte w art. 61 Konstytucji RP; zadania publiczne mogą być zatem wykonywane przez różne podmioty. W myśl przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązany jest każdy podmiot wykonujący zadania publiczne. Należy zatem ocenić zdolność sądową Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Rzeszowie. Zdolność sądowa stanowi cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, tj. zgodnie z art. 32 p.p.s.a. – skarżącego lub organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (zob. B. Dauter: Komentarz do art. 25 p.p.s.a, teza 1, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016). Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje przepis art. 25 p.p.s.a., który stanowiąc w § 3, że "Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" przyznaje zdolność sądową podmiotom posiadającym podmiotowość administracyjnoprawną rozumianą jako wynikającą z przepisów prawa możliwość nałożenia na wymienione wyżej jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień albo skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W odniesieniu natomiast do zdolności sądowej podmiotów, których działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, istotne jest, czy są one organami uprawnionymi do władczego działania lub jednostkami, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień mogą, tak jak organy, załatwiać sprawy z zakresu prawa publicznego poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie art. 25 p.p.s.a (§ 1 i 3) w realiach niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia wobec brzmienia art. 32 p.p.s.a., zgodnie z którym stronami w postępowaniu sądowadministracynym są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wskazuje wprost, że do udzielenia informacji publicznej są zobowiązane organy samorządów zawodowych. Przez organ należy rozumieć każdy podmiot, którego działanie lub zaniechanie zaskarżono. Z powyższego wyprowadzić należy, że – jeżeli podmiot wykonuje zadania publiczne, a otrzyma wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to zobowiązany jest informacji tej udzielić i nie sposób wobec tego odmówić takiemu podmiotowi zdolności sądowej, w postępowaniu wszczętym na podstawie u.d.i.p. Stanowisko to, przyznające sądom dyscyplinarnym samorządów zawodowych zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczynanym na podstawie u.d.i.p. w zakresie ich orzeczeń jest szeroko w orzecznictwie prezentowane (por. orzeczenia: WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2016 r., II SAB/Gd 86/16; WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2015 r., II SAB/Bk 70/15; WSA w Gliwicach z dnia 29 września 2015 r., II SAB/GL 60/15; WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r., II SAB/Op 46/14 i z dnia 26 października 2015 r., II SAB/Op 56/15; WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2016 r., II SAB/Wa 146/16; WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r., II SAB/Wa 570/14; WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SAB/Wa 592/15; WSA w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r., II SAB/Sz 67/15; NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., I OSK 652/16; NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 146/15; NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15). Należy też zaznaczyć, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem nie wynika z art. 25 p.p.s.a. Zdolność ta ma bowiem samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" z 2006 r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, "Orzecznictwo Sądów Polskich" z 2014 r., nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15). Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.