I OZ 389/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Obrony Narodowej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 51/16 wymierzające Ministrowi Obrony Narodowej na wniosek M. M. grzywnę za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ustawowym terminie skargi M. M. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 51/16, wydanym na wniosek M. M. na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wymierzył Ministrowi Obrony Narodowej grzywnę w wysokości 400 zł za nieprzekazanie w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jego skargi na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał że, przedmiotowa skarga została wniesiona e-mailem za pośrednictwem organu w dniu 12 sierpnia 2016 r., jednak do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny, tj. do dnia 20 września 2016 r., nie została wraz z odpowiedzią organu i aktami sprawy przekazana do Sądu. W rozpatrywanej sprawie termin na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy wynosił piętnaście dni. Skarga wpłynęła w dniu 16 sierpnia 2016 r. (prezentata organu na wydruku skargi), a więc termin przekazania jej do Sądu upłynął w dniu 30 sierpnia 2016 r. Tymczasem organ przekazał przedmiotową skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy dopiero w dniu 2 listopada 2016 r. Zdaniem Sądu I instancji niezrozumiałe jest stanowisko organu, że niezachowanie formy papierowej skargi oznaczało, że nie wpłynęła ona do organu. Sąd podkreślił, że braki formalne skargi, takie jak jej podpisanie, złożenie odpowiedniej ilości odpisów czy uiszczenie wpisu są usuwalne i mogą być uzupełnione na wezwanie Sądu. Natomiast odpowiedź organu udzielona skarżącemu nie stanowiła w ocenie Sądu prawidłowego wykonania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny za uzasadniony. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł Minister Obrony Narodowej, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny mimo wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.). W uzasadnieniu organ wskazał, że pozostawał w usprawiedliwionym przeświadczeniu, że otrzymanie wiadomości e-mail zatytułowanej "skarga do WSA" nie oznaczało wniesienia do organu skargi na bezczynność, a tym samym nie obligowało organu do podjęcia czynności wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., wynosi 15 dni. Instytucja grzywny ma mieszany charakter tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Wymierzenie grzywny możliwe jest po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zatem przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. W szczególności organ nie może skutecznie usprawiedliwiać niedochowania terminu okolicznościami własnego nieprawidłowego działania, będącego wynikiem błędnej oceny prawnej zaistniałej sytuacji (tak m.in.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SO/Bk 6/13; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 868/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2002 r., sygn. akt I OZ 591/12). Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny. W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że organ przekazał skargę z uchybieniem terminu. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarga wysłana za pomocą poczty elektronicznej została wydrukowana i opatrzona pieczęcią zawierającą m. in. datę i podpis pracownika organu dokonującego wydruku w dniu 16 sierpnia 2016 r. (k. 18 akt sądowych). Wskazany dzień był również najwcześniejszym dniem, w którym organ mógł (teoretycznie) wydrukować skargę z uwagi na to, że wysłano ją 12 sierpnia 2016 r. w piątek o godzinie 22:58, a poniedziałek 15 sierpnia 2016 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy. Termin na przekazanie jej do Sądu upływał więc w dniu 30 sierpnia 2016 r., zaś organ dokonał tej czynności dopiero w dniu 2 listopada 2016 r., a więc z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że pismo wniesione drogą elektroniczną - po jego wydrukowaniu - jest dotknięte brakiem formalnym, który może być uzupełniony przez autora pisma poprzez złożenie podpisu własnoręcznego na jego wydruku (por. m. in. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt I OPS 10/13 oraz orzecznictwo tam powołane). Data wniesienia takiego pisma, jakkolwiek dotkniętego brakiem formalnym określonym w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., jest określana w orzecznictwie poprzez podanie dnia jego wydrukowania, ewentualnie dnia, w którym istniała najwcześniejsza, teoretyczna możliwość jego wydrukowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OZ 920/15 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1035/15). Zatem nie można zaakceptować stanowiska organu, że pismo to w ogóle nie wpłynęło. Skarga wpłynęła i powinna zostać przekazana do Sądu, który jest władny wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nakłada na organ obowiązek ściśle określonego działania. Brak takiego działania uzasadnia zastosowanie sankcji przewidzianej w tym przepisie. Powyżej opisany obowiązek jest niezależny od oceny organu dotyczącej możliwości uzupełnienia braków formalnych skargi wniesionej w danej sprawie. Również odpowiedź udzielona skarżącemu przez organ pozostaje bez wpływu na wypełnienie przesłanek z art. 54 § 2 p.p.s.a. Stwierdzając, że istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny, Sąd I instancji zasadnie orzekł również o jej wysokości. Orzeczona grzywna w wysokości 400 zł jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie wynikającym z przepisów prawa. Zaznaczyć trzeba, iż górna granica grzywny przewidziana przez ustawodawcę stanowić może dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę okres zwłoki w realizacji przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. (ponad czterokrotnie przekroczony wynikający z u.d.i.p. piętnastodniowy termin), jak również charakter sprawy i to, że organ ostatecznie wykonał swój obowiązek i przekazał przedmiotową skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy do Sądu oraz, że pismem z dnia 5 września 2016 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na skargę (k. 21 akt sądowych), wymierzył grzywnę adekwatną do stopnia zawinienia. Wymierzona grzywna oprócz funkcji dyscyplinująco-restrykcyjnej w przedmiotowej sprawie, pełni także funkcję prewencyjną – ma zapobiec wystąpieniu w przyszłości po stronie organu tego typu uchybień. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. , Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.