II SA/Go 924/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P.P.U.H. C spółki z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P.P.U.H. C spółki z o.o. kwotę 1363 ( tysiąc trzysta sześćdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi PPUH "C" sp. z o.o. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, wydana w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniach [...] maja 2016 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa PPUH "C" sp. z o.o. w zakresie wykonywania przewozów drogowych, przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu oraz obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku. Zakres kontroli obejmował okres od [...].01.2014 r. do [...].12.2014 r. W następstwie stwierdzonych naruszeń WITD, decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] nałożył na PPUH "C" sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 5 650 zł z tytułu stwierdzenia naruszeń określonych w: lp. 6.3.11, 6.3.12, 5.2, 5.3 oraz 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.). PPUH "C" sp. z o.o. w odwołaniu od opisanej wyżej decyzji wniosło o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej naruszenia obowiązku wczytywania wymaganych danych z karty kierowcy, tj. nałożenia kary w wysokości 3 000 zł. Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym niezastosowaniu normy zawartej w pkt 3 preambuły w zw. z art. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, stanowiącej, iż "Określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, która powinna być zastosowana w związku z normą z § 4 Rozporządzenia Ministra Transportu z 23.08.2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych. Odwołujący się wskazał, że w kara za nieterminowe pobranie danych z kart kierowców P.J., W.R., J.S., M.Z., P.Z. oraz T.Z. została nałożona bezpodstawnie, bowiem w okresach objętych sankcjami nałożonymi przez organ rzeczywiste okresy aktywności kierowców były znacząco krótsze od ustalonego progu 28 dni i w żadnym ze stwierdzonych przypadków nie przekroczyły tego okresu. Na dowód powyższego strona odwołująca się przedłożyła miesięczne karty ww. kierowców, oraz wnioski urlopowe. Po rozpatrzeniu odwołania opisaną na wstępie decyzją GITD – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3 650 zł w tym: a) z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyższej 15 minut do 30 minut i za każde rozpoczęte 30 minut w wysokości 1450 zł, b) z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę w wysokości 400 zł, c) z tytułu okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę w wysokości 300 zł, d) z tytułu naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę w wysokości 1500 zł. Odnosząc się do naruszenia z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy wskazał, że kontrola przeprowadzona w przedmiotowej sprawie dotyczyła okresu od [...] stycznia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. Zatem okres kontroli i stwierdzenie zaistnienia ewentualnych naruszeń mogło dotyczyć tylko tego okresu, bowiem zgodnie z art. 79a ust. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej kontrolujący nie może przeprowadzać czynności kontrolnych wykraczających poza zakres kontroli wskazany w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli. Tym samym kary pieniężne mogły być nałożone przez stronę tylko za naruszenia popełnione przez przedsiębiorcę w tym okresie. Organ zaznaczył, że organ pierwszej instancji nałożył na stronę karę pieniężną za naruszenie dokonane po okresie objętym kontrolą. W przypadku naruszenia wczytania danych z kart kierowców W.R., J.S. i M.Z. organ I instancji nałożył karę za naruszenie dokonane w 2015 r., a więc poza okresem objętym kontrolą. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że uwzględniając historię odczytów danych cyfrowych z plików znajdujących się w aktach sprawy i przedłożonych przez skarżącego, należy uznać, że okresy aktywności kierowcy J.J. w okresie od [...] grudnia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. wynosiły więcej niż 28 dni i dlatego organ I instancji słusznie nałożył na stronę karę pieniężną za naruszenie obowiązku wczytania danych z karty tego kierowcy. Także w przypadku wczytywania danych z karty kierowcy P.Z. strona nie dokonała wczytania danych w terminie, ponieważ w okresie od dnia [...] listopada 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. okresy aktywności tego kierowcy przekroczyły 28 dni. Również w przypadku wczytywania danych z karty kierowcy T.Z. przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku terminowego wczytywania danych, ponieważ w okresie od [...] listopada 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. okresy aktywności tego kierowcy przekroczyły 28 dni. W skardze na opisaną na wstępie decyzję PPUH "C" sp. z o.o. wniosło o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając GITD naruszenie prawa materialnego, tzn. akapitu trzeciego (3) Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł za naruszenia polegające na rzekomym naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy bez oparcia w stanie faktycznym sprawy. Skarżący podkreślił, że dniami aktywności kierowcy są tylko wyłącznie dni, w których kierowca loguje swoją kartę do tachografu cyfrowego i rejestruje na niej jakąkolwiek aktywność. W przypadku P.J. we wskazanym przez organ odwoławczy okresie takich dni aktywności było 21, w przypadku P.Z. dni aktywności było 19, a w przypadku T.Z. dni aktywności było 22. W żadnym więc przypadku nie został przekroczony termin 28 dni jak w swojej decyzji stwierdza organ odwoławczy. Odpowiadając na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.2010.168.16) okazał się uzasadniony. W art. 1 tego rozporządzenia wskazane zostały maksymalne okresy na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy. Natomiast w pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010, prawodawca unijny określił wyraźnie, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Według art. 1 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej; b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Natomiast według § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. z 2007 r., nr 159, poz. 1128 ze zm.), dane z tachografu cyfrowego, podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni, zaś dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy przy realizacji tego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane. W orzecznictwie podnosi się (np. wyrok WSA w Rzeszowie z 27.07.2016 r. II SA/Rz 1644/15, czy wyrok WSA w Szczecinie z 30.06.2016 r. II SA/Sz 376/16; orzeczenia dostępne na stronie: nsa.orzeczenia.gov.pl., dalej: CBOSA) – i w tym zakresie Sąd podziela to stanowisko – że zgodnie z treścią punktu 3. preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. określenie maksymalnych okresów na wczytanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy powinno uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Uwzględniając treść pkt. 3. preambuły powołanego wyżej aktu, należało przyjąć, że okres maksymalny może obejmować tylko sumę dni działalności, która podlegała obowiązkowi rejestracji, a nie ciąg kolejno następujących po sobie dni kalendarzowych, niezależnie od tego, czy działalność rejestrowana była w tych dniach wykonywana. Sąd podziela w pełni pogląd skarżącego o tym, że rozporządzenie Komisji zostało błędnie zinterpretowane przez organy obu instancji przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców w pojazdach. O obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji, decydowała treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym GITD pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjął to GITD, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Zdaniem WSA, nie można wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg sczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. W przekonaniu Sądu, może wchodzić w grę stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Trafnie stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., o sygn. II SA/Rz 1019/15, iż konieczne jest przyjęcie takiej interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, która nie będzie naruszać wiążącej zasady wykładni w obszarze regulacji sankcyjnej prawa administracyjnego, to jest zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na rzecz podmiotu sankcjonowanego (in dubio pro cive). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Ten sam wniosek odnieść wypada do obowiązku sczytywania danych z urządzeń rejestrujących pojazdu (tachografu). Organy nie mogły nałożyć na skarżącego sankcji za brak rejestracji danych, gdy jego pojazdami nie wykonywano przewozu. Dlatego też GITD powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji. Potwierdzeniem stanowiska Sądu jest też treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, który stanowi, że dane z § 3 i 4, podmiot przechowuje w oryginalnym formacie przez okres co najmniej 12 miesięcy, licząc od daty ich zarejestrowania w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy. W tym przypadku wprost mowa o zarejestrowaniu danych w odniesieniu do tachografu i karty kierowcy. Nie sposób więc formułować wniosek, że zarejestrowana działalność to wszelka działalność podmiotu (dni kalendarzowe). Zatem zarejestrowana działalność to dane zarejestrowane (nagrane) w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 30 marca 2016 r. o sygn. II SA/Sz 376/16, opubl. w CBOSA). Powyższy pogląd jest aktualnie powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA w wyroku 3 listopada 2015 r., II GSK 2396/14, podkreślił, że naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym GITD pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjął to GITD, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Podobne poglądy wyrażono w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 123/16, sygn. akt II SA/Sz 337/16, WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1028/15 i z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 148/16 (opubl. w CBOSA). Lektura zaskarżonej decyzji wskazuje, że GITD nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów skarżącego naruszenia rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010. Brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie powoduje, ze decyzja w tym aspekcie nie poddaje się kontroli sądu. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, skutkiem czego sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozstrzygnięta w zakresie nałożenia kary pieniężnej w części, dotyczącej naruszenia lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., decyzję GITD należało uchylić, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718). O kosztach sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wykładnię przepisów zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu.