I OSK 877/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1146/16 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [..] września 2016 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz M.M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt: II Sa/Lu 1146/16 oddalił skargę M.M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [..] września 2016 r., nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 24 października 2016 r. adw. M.M., działając w imieniu M.M. i H.M. (z powołaniem na pełnomocnictwo złożone do akt administracyjnych) wystąpiła ze skargą na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [..] września 2016 r. wydaną w sprawie [..]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 listopada 2016 r. adw. M.M. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa (lub jego wierzytelnego odpisu) do działania przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi zgodnie z art. 35 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi adw. M.M. nadesłała uwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa udzielonego przez M.M. do prowadzenia we wszystkich instancjach w postępowaniu sądowym, administracyjnym, przygotowawczym, wykonawczym w jej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie z dnia 10 października 2016 r. Jednocześnie adwokat złożyła pismo z dnia 12 grudnia 2016 r. informujące, że H.M. będąca rodzoną siostrą M.M. została ubezwłasnowolniona całkowicie w dniu [..] grudnia 2014 r. przez Sąd Okręgowy w L., sygn. akt: [..], a aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym L.-Z. w L. V Wydział Rodzinny, sygn. akt: [..] postępowanie o ustalenie opieki prawnej i powołanie opiekuna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r. odrzucił skargę H.M. W uzasadnieniu Sąd przyjął, że skoro H.M. jest ubezwłasnowolniona, to nie ma zdolności procesowej, zgodnie z treścią art. 26 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym może działać wyłącznie przez swojego przedstawiciela ustawowego, który nie został ustanowiony. Od powyższego postanowienia adwokat M.M., reprezentując H.M. oraz M.M., pismem z dnia 8 lutego 2017 r. wywiodła skargę kasacyjną, załączając pełnomocnictwo udzielone jej przez M.M. Postanowieniem z dnia 29 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę kasacyjną H.M., a zażalenie H.M. na powyższe postanowienie zostało następnie odrzucone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt: I OZ 1035/17. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [..] września 2016 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. M.M. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie wyroku i decyzji organów obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niezastosowanie oraz przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie uchylenie decyzji oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez zaakceptowanie wadliwości postępowania dowodowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Sytuacja taka zaistniała w realiach niniejszej sprawy. Analiza akt sprawy wykazuje, że skarga kasacyjna z dnia 8 lutego 2017 r. została wniesiona w imieniu H.M. oraz M.M. – reprezentowanych przez adw. M.M. Do skargi kasacyjnej zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone adw. M.M. do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy M.M. Okoliczność wniesienia od postanowienia z dnia 21 grudnia 2016 r. o odrzuceniu skargi H.M. skargi kasacyjnej w imieniu obu skarżących stwierdził zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazując w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 marca 2017 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej H.M., iż "w dniu 8 lutego 2017 r. adwokat M.M. wniosła w imieniu skarżących – H.M. i M.M. skargę kasacyjną", jak i Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 czerwca 2017 r., I OZ 1035/17. Skarga kasacyjna M.M. od postanowienia WSA w Lublinie z dnia 21 grudnia 2016 r. nie została rozpoznana. Wobec powyższego stwierdzić należy, że pomimo poddania kontroli dopuszczalności skargi kasacyjnej H.M. od postanowienia o odrzuceniu jej skargi, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 21 grudnia 2016 r. o odrzuceniu skargi H.M. pozostawało nieprawomocne w chwili wyrokowania. Abstrahując od kwestii, czy środek odwoławczy wnoszony przez M.M. mógłby zostać uznany za dopuszczalny, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że uchylenie się od jego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który jednoznacznie i trafnie przyjął, że skarga kasacyjna pochodziła od obu skarżących, doprowadziło do sytuacji skutkującej naruszeniem gwarancji procesowych zarówno M.M., jak i – w konsekwencji – H.M. Należy bowiem zwrócić uwagę, że pomimo nieprawomocnego odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r. skargi H.M. z powodu zakwestionowania jej zdolności do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, Sąd ten w dalszym ciągu uznawał H.M. za stronę skarżącą w postępowaniu. Niekonsekwencja w tym zakresie rodzi uzasadnione wątpliwości co do momentu, w którym H.M. faktycznie według Sądu I instancji, utraciła status skarżącej. Zarówno w zarządzeniu o wyznaczeniu rozprawy z dnia 14 sierpnia 2017 r., jak i kolejnym zarządzeniu z dnia 4 września 2017 r. o wyznaczeniu rozprawy wskazano jako strony skarżące, które należy zawiadomić o rozprawie, zarówno M.M., jak i H.M. Ponadto, chociaż protokół rozprawy z dnia 3 października 2017 r. wskazuje, że Sąd w tym dniu rozpoznawał sprawę ze skargi M.M., to z treści tego protokołu wynika, że Sąd rozprawę odroczył uznając konieczność zawiadomienia o kolejnym terminie M.M. jako opiekuna prawnego H.M. Kolejne zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy ponownie wskazuje skarżące: M.M. oraz H.M. Zgodnie z nim skierowano zawiadomienia o wyznaczonej na dzień 7 listopada 2017 r. rozprawie – ze skargi M.M. i H.M., do obydwu skarżących. Zwrócić należy uwagę, że zarządzenie to sprzeczne jest z (nieuchylonym) zarządzeniem zawartym w protokole rozprawy z dnia 3 października 2017 r., w którym Sąd uznał podstawy do zawiadomienia o kolejnym posiedzeniu Sądu - M.M. jako opiekuna prawnego H.M. (w związku z przedstawioną na rozprawie kopią nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w L. V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 21 września 2017 r. o ustanowieniu opiekuna prawnego dla H.M.). O rozprawie wyznaczonej na dzień 7 listopada 2017 r. Sąd zawiadomił bezpośrednio ubezwłasnowolnioną H.M., nadto w dalszym ciągu uznając, że rozpoznaje sprawę ze skargi M.M. i H.M. Potwierdza to protokół rozprawy w dniu 7 listopada 2017 r., w którym Sąd stwierdza, że rozpoznawał sprawę ze skargi M. M. i H.M. Co najistotniejsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu wyrokowania mając świadomość, że H.M. została ubezwłasnowolniona całkowicie i potwierdzając, że M.M. jest opiekunem prawnym H.M., jednocześnie uznał prawidłowość doręczenia zawiadomienia o rozprawie kierowanego do H.M., a nie do jej opiekuna prawnego, przechodząc do wyrokowania w sprawie. Nadto treść protokołu z dnia 7 listopada 2017 r. może prowadzić do wniosku, że Sąd uwzględnił jako ważne, złożone w aktach administracyjnych pełnomocnictwo notarialne z dnia 9 października 2007 r. do reprezentowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed sądami wszystkich instancji z prawem do udzielenia dalszego pełnomocnictwa udzielone przez H.M. swojej siostrze M.M., a w związku z tym przyjął, że pełnomocnictwo udzielone adwokat M.M. przez M.M., a złożone do akt sprawy przy wniesieniu skargi do sądu administracyjnego obejmuje także uprawnienie do reprezentowania interesów H.M. przez adwokat M.M. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W protokole Sąd bowiem zawarł stwierdzenie, że po wywołaniu sprawy (w imieniu strony skarżącej – przyp. NSA) stawiła się "adw. M.M. reprezentująca M.M. będącą jednocześnie opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionej całkowicie H.M., pełnomocnictwo w aktach". Tymczasem w aktach sprawy sądowoadministracyjnej brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez M.M. (jako opiekuna prawnego H.M.) adwokat M.M. Pełnomocnictwo złożone do akt administracyjnych wygasło zaś z chwilą ubezwłasnowolnienia H.M. O rozprawie zatem zawiadomiona została osoba całkowicie ubezwłasnowolniona, a nie została zawiadomiona M.M. występująca – wg ustaleń Sądu – jako opiekun prawny H.M. Zawiadomienie kierowane do M.M. jako strony skarżącej wymogu tego nie spełnia. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie miał wówczas wiedzy, czy postanowienie Sądu Rejonowego w L. V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 21 września 2017 r. stało się prawomocne. Powyższe okoliczności, prowadzące do sytuacji, w której H.M. nie została prawidłowo zawiadomiona o rozprawie, wskazują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przedwcześnie orzekł w sprawie skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [..] września 2016 r. (znak: [..]) z pozbawieniem H.M. możliwości obrony swych praw, co stanowi określoną wyżej podstawę stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Niejasności w procedowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, z czyim udziałem faktycznie, w ocenie Sądu I instancji, prowadzone było postępowanie ze skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [..] września 2016 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a kwestia posiadania obecnie przymiotu strony postępowania przez H.M., jako skarżącej, wobec ustanowienia opiekuna prawnego, winna być wzięta pod uwagę w kontekście nieprawomocnego postanowienia o odrzuceniu skargi H.M. na powołaną decyzję. W realiach niniejszej sprawy konieczne jest dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, również z perspektywy wskazanych wyżej uchybień jakich dopuścił się ten Sąd, oceny czy skarga do sądu administracyjnego z dnia 24 października 2016 r. wniesiona przez M.M. we własnym imieniu może być zakwalifikowana również jako skarga wniesiona przez M.M. występującą jako opiekun prawny H.M., a więc i w imieniu H.M. Należy mieć na uwadze, że Sąd I instancji, powziąwszy po wniesieniu skargi z dnia 24 października 2016 r. informację, że skarżąca H.M. została ubezwłasnowolniona całkowicie w dniu [..] grudnia 2014 r. przez Sąd Okręgowy w L., sygn. akt: [..] i pozostaje w toku postępowanie przed Sądem Rejonowym L.-Z. w L. V Wydział Rodzinny, sygn. akt: [..] o ustalenie opieki prawnej i powołanie opiekuna, powinien wziąć pod uwagę treść art. 27 p.p.s.a., zgodnie z którym "Osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności w postępowaniu może je podejmować tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego" oraz treść art. 31 § 1 p.p.s.a., według którego "Jeżeli braki w zakresie zdolności sądowej lub procesowej albo w składzie właściwych organów dają się uzupełnić, sąd wyznaczy odpowiedni termin. W przypadkach, w których ustanowienie przedstawiciela ustawowego powinno nastąpić z urzędu, sąd zwraca się do właściwego sądu opiekuńczego". Chodzi tu o ustanowienie opieki (art. 13 § 2 k.c.), kurateli (art. 16 § 2 k.c.) dla osoby ubezwłasnowolnionej, a także dla małoletniego (art. 145 § 2 k.r.o.). Zgodnie z art. 31 § 2 i 3 p.p.s.a., "Sąd może dopuścić tymczasowo do czynności stronę niemającą zdolności sądowej lub procesowej albo osobę niemającą należytego ustawowego umocowania, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczonego terminu braki będą uzupełnione, a czynności zatwierdzone przez powołaną do tego osobę. Jeżeli braków powyższych nie można uzupełnić albo nie zostały one w wyznaczonym terminie uzupełnione, sąd zniesie postępowanie, w zakresie w jakim jest ono dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie". Regulacje powyższe prowadzą do wniosku, że przeszkoda w postaci braku zdolności procesowej nie skutkuje automatycznym odrzuceniem skargi. Jak przyjmuje się w doktrynie "odpowiednie postanowienie", o jakim mowa w art. 31 § 3 p.p.s.a., czyli takie, które może zapaść dopiero wtedy, gdy "braków (...) nie można uzupełnić albo nie zostały one w wyznaczonym terminie uzupełnione", to np. postanowienie o odrzuceniu skargi – art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., lub o zawieszeniu postępowania – art. 124 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a." (zob. W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 9, s. 32; T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, Lez 2019, Komentarz do art. 31 p.p.s.a., teza 11). W sytuacji zatem, w której obowiązek sądu administracyjnego zwrócenia się do właściwego sądu opiekuńczego o ustanowienie opieki dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej był w niniejszej sprawie bezprzedmiotowy ze względu na to, że postępowanie o ustalenie opieki prawnej i powołanie opiekuna dla H.M. było już w toku, a zatem uzasadnione było przyjęcie, że kwestia braków w zakresie zdolności procesowej zostanie rozstrzygnięta orzeczeniem sądu opiekuńczego, Sąd I instancji miał podstawę do zawieszenia postępowania sądowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z przytoczonym wyżej poglądem doktryny, podstawę zawieszenia postępowania stanowił art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3". Nawet gdyby jednak przyjąć, że okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 p.p.s.a muszą powstać w jego toku, a okoliczności istniejące już w chwili wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego nie powodują obowiązku jego zawieszenia (zob. postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OZ 1555/04 (niepubl.), to podstawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie mógł stanowić art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej". Należy podzielić pogląd wyrażany w piśmiennictwie, zgodnie z którym, "W art. 125 § 1 p.p.s.a. zostały wymienione cztery przesłanki – dwie związane z innymi postępowaniami mogącymi mieć wpływ na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie sądowoadministracyjnej (pkt 1 i 2), dwie zaś dotyczące przeszkód formalnych (pkt 3 i 4), które umożliwiają sądowi zawieszenie postępowania z urzędu. Fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie komentowanego przepisu zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. W orzecznictwie podkreśla się, że uznanie przewidziane w tym przepisie nie może mieć dowolnego charakteru. (...) Praktyka sądowa (...) opowiada się raczej za szerokim interpretowaniem użytego w komentowanym art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania" (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018, Lex 2019, Komentarz do art. 125 p.p.s.a., teza 1, 4). W orzecznictwie wskazuje się z kolei, że, aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. "między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (np. w postanowieniach NSA z: 28 lutego 2012 r., I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6 marca 2012 r., II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyroku NSA z 15 września 2017 r., I GSK 613/17, LEX nr 2353675). Niewątpliwie wyjaśnienie kwestii, czy zachodzi podstawa do odrzucenia skargi złożonej przez osobę niemającą zdolności procesowej z tego względu, że jest ona osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie w sytuacji, gdy toczy się postępowanie w przedmiocie ustanowienia dla niej opiekuna, czy też podstawa do kontynuowania postępowania ze skargi tej osoby, ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi tej osoby. W realiach tej sprawy przy ustaleniu katalogu stron niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, co sprowadza się do oceny, czy skarga do sądu administracyjnego z dnia 24 października 2016 r. mogła zostać wniesiona przez M.M. również jako opiekuna prawnego H.M., a więc i w jej imieniu, konieczne jest wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji potwierdzonej w toku sprawy okoliczności ustanowienia opiekuna prawnego dla H.M., co wyeliminowało wynikającą z braku zdolności procesowej H.M. niedopuszczalność jej udziału w sprawie, a także wyjaśnienie, czy M.M. potwierdza wniesienie skargi również w imieniu H.M. jako jej opiekunki prawnej ustanowionej w postępowaniu sądowym toczącym się w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego i zakończonym w toku tego postępowania. Powyższe okoliczności Sąd I instancji uwzględni również po nadaniu biegu skardze kasacyjnej M.M. na niemające do tej pory waloru prawomocności postanowienie z dnia 21 grudnia 2016 r. o odrzuceniu skargi H.M., z uwzględnieniem treści art. 179a p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności postępowania w rozpoznawanej sprawie prowadzi - niezależnie od zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych - do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten przeprowadzi postępowanie sądowoadministracyjne uwzględniając na mocy art. 190 p.p.s.a. wykładnię prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.