II GSK 2859/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 953/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 953/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: wnioskiem z [...] maja 2012 r. B. sp. z o.o. wniosła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Kierownik ARiMR odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Uznał, że skarżąca nie spełniła warunków rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe) w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania przedmiotowej płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Organ I instancji wskazał, że jedynymi wspólnikami B. sp. z o.o. z w B. był P. M. i D. M.. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy powyższą decyzję. W jego ocenie strona nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Organ odwoławczy powołał się przy tym na powiązania pomiędzy P. M., jego byłą żoną, synem i innymi osobami tworzącymi różne spółki dla sztucznego podziału gospodarstwa. Zauważył, że podmioty, o których mowa wyżej, ubiegające się o płatności w 2012 r. w większości podawały jako adres siedziby: ul. [...] w B., względnie ul. [...] w B., będący adresem zamieszkania P. M., względnie F. [...] (przy czym do korespondencji wskazywano adres [...]). Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M.. Dyrektor ARiMR stwierdził, że skarżąca spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., stanowiąc łącznie z innymi powiązanymi podmiotami jeden organizm – gospodarstwo rolne zarządzane przez grupę osób fizycznych lub prawnych. Stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Doszło zatem do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu obejścia prawa i uzyskania nienależnych uprawnień do płatności. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że pozyskane przez organy ARiMR, w toku prowadzonych postępowań o przyznanie płatności, dane, zawarte przede wszystkim w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), pozwoliły na ustalenie, że strona niniejszego postępowania (tak jak inne podmioty enumeratywnie wymienione w decyzji organu I instancji) jest podmiotem sztucznym, wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. Ponadto P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów, w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Prowadzi również działalność gospodarczą pod nazwą C. oraz jest właścicielem D. S.A. Organ wywiódł, iż podmioty te są powiązane ze sobą osobowo poprzez: P. M., R. M. oraz D. M.. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. W dacie wydawania decyzji organu I instancji P. M. występuje jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik ponad 90 spółek ubiegających się o płatności w ramach wspólnej polityki rolnej. Organ wskazał ponadto na okoliczność, że w 87 spółkach, spośród 90 funkcjonujących w 2012 r., podano jedno konto bankowe w [...] Banku o nr [...], należące do P. M. i jego syna D. M.. Wymieniony numer konta figurował także w ewidencji producentów prowadzonej dla B. sp. z o.o. Nadto, konto podane do przelewu płatności nie należało do Spółki – jego właścicielem był D. M.. Zaznaczył, że również organizacyjnie wymienione podmioty nie wykazywały odrębności i samodzielności, bowiem poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły miedzy sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisanymi na ogół przez P. M.. Oceniając zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów dostarczonych przez stronę wynika m.in., że P. M. jako wspólnik B. sp. z o.o. za pośrednictwem prezesa D. M. zlecał wykonywanie prac P. M. (właścicielowi firmy C.). Nadto, materiał siewny został zakupiony od C., a pozostałości po zbiorach P. M. sprzedał E. sp. z o.o., wystawiając fakturę jako prezes zarządu strony postępowania, podczas gdy według danych posiadanych przez ARiMR zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów prezesem zarządu strony postępowania jest D. M.. W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że grunty rolne zgłaszane przez stronę postępowania (oraz inne wskazane przez organ I instancji podmioty) były zarządzane przez tę samą osobę – P. M., a grunty zgłaszane do płatności przez P. M. oraz spółki wskazane przez organ I instancji nie stanowią odrębnych gospodarstw, nie są samodzielne, lecz powiązane ze sobą ekonomicznie i technologicznie. Takie ukształtowanie stosunków osobowych, ekonomicznych i technologicznych stanowi, w ocenie organu, działanie zorganizowane, celowe, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności P. M. dokonał sztucznego podziału gospodarstwa rolnego tworząc podmioty faktyczne zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Dyrektor ARiMR stwierdził, że takim podmiotem jest także skarżąca spółka. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za prawidłową odmowę stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w oparciu o § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. Nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 poz. 8; dalej rozporządzenie nr 65/2011). Wyrokiem z 5 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 851/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. spółki z o.o. w B. (następcy B. sp. z o.o.), uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach z [...] grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, wyrokiem z 4 sierpnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II GSK 468/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA nie podzielił krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zasygnalizował, że również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie fatycznie niezależne w swej działalności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką B. a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę B. w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi. NSA wskazał, że Sąd I instancji powinien zbadać, czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. Po drugie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję. W ocenie Sądu Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na to, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Organy obu instancji dokonały analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i zasadnie, w ocenie Sądu, doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2012 r., spółka nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej, o czym świadczą okoliczności utworzenia przez P. M., R. M., D. M. w 2012 r. 90 spółek ubiegających się o płatności. Wspólnikami spółki B. są P. M. i D. M. , w skład zarządu wchodziły osoby powiązane ze sobą rodzinnie, Prezesem Zarządu jest D. M.. Dodatkowo P. M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą C., a także jest właścicielem D. S.A. Ponadto P. M., R. M. w poszczególnych kolejnych latach tworzyli nowe spółki, których byli jedynymi współwłaścicielami, ich syn D. M. także został zarejesrtowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 14 spółek z o.o., w których z P. M. są jedynymi wspólnikami, zaś dwie z nich (F. sp. z o.o. i G. sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami 13 spółek z o.o., utworzonych w 2013 r. przez ww. Z przedstawionej analizy zaskarżonej decyzji, nie zanegowanej skutecznie przez skarżąca, wynika, że w 2012 r. P. M. był wspólnikiem (pośrednio lub bezpośrednio) we wszystkich spółkach, które ubiegały się o płatności rolnośrodowiskowe do łącznej powierzchni 3827,66 ha w pakiecie 2 oraz do 231,44 ha w pakiecie 3. W sytuacji złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r. – P. M. otrzymałby zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego, zmodulowana płatność. WSA dodał, że z umów spółek cywilnych oraz odpisów z KRS w zakresie spółek z o.o., wynika, że spółki są powiązane ze sobą osobowo przez następujące osoby: P. M., R. M. i D. M.. Powyższe okoliczności Sąd uznał za obiektywne. Jest to ponadto działanie obchodzące prawo i niezasługujące na uwzględnienie. Zawiązywanie przez P. M. tak wielu spółek cywilnych i spółek z o.o., a następnie dzielenie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa – nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. Zdaniem WSA nie bez znaczenia pozostaje, że działki, do których o płatności na rok 2012 wystąpiła strona były swobodnie przekazywane, w dacie wydania zaskarżonej decyzji w miejsce spółki B. weszła spółka A. sp. z o.o., której wspólnikami są M. P., D. M. (syn P.), M. M. (córka R. i P.), H. Sp. z o.o., której prezesem jest D. M.. Nie budziło wątpliwości Sądu, że w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. W ocenie WSA organ dokonał prawidłowej oceny działalności skarżącej, ubiegającej się o przyznanie płatności, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Sąd zaakceptował zatem ustalenia organu, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tę samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów. Sąd uznał, że powyższe okoliczności zostały prawidłowo ustalone w niniejszej sprawie. Ponadto, w ocenie Sądu, organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a tym samym trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek do 2012 r. Słusznie zauważyły organy, że przeniesienia posiadania działek miały stanowić jedynie formalny tytuł prawny do pozornego wydzielenia gruntów spółki, których P. M., występując we własnym imieniu, nie otrzymałby. Organy przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach (w 87 na 90) konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2006-2012 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Organy zaznaczyły także, że P. M. poprzez firmę C. wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję. Bezspornym jest – w ocenie WSA – że skarżąca w żaden sposób nie podważyła ustaleń organu, nie zakwestionowała, że utworzone nowe podmioty - spółki, składające wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dotyczące gruntów położonych w różnych regionach kraju, w miejscach zgłoszonych do płatności działek nie posiadały siedziby, żadnych środków produkcji, maszyn, budynków czy urządzeń. Zdaniem Sądu nie sposób uznać za uzasadnioną konieczność powoływania kolejnej spółki, skoro ta nie posiada maszyn, urządzeń czy budynków służących do przechowywania urządzeń czy zbiorów, a jedynie zleca wykonywanie prac przeważnie tym samym podmiotom zewnętrznym w różnych miejscach na terenie kraju. Skarżąca nie wykazała też sposobu ewidencjonowania i wykorzystania środków pochodzących z otrzymanych za poprzedni rok dopłat. Ponadto zakup (prosa), sprzedaż pozostałości po zbiorach czy wykonywanie usług skoncentrowane były w obrębie tych samych spółek, zaś strona skarżąca nie uzasadniła słuszności i efektywności takiej działalności. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez P. M. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach, skutkowałoby otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości niż w przypadku złożenia odrębnych wniosków przez kilkadziesiąt podmiotów (spółek). Zatem Sąd uznał, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M. i osób powiązanych z nim rodzinnie, choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem WSA, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności. Sąd zasygnalizował, że pomoc finansowa z tytułu płatności rolnośrodowiskowej zależna jest od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. Z powyższego wynika, że wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty skierowane jest przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia. Zdaniem WSA, w zaistniałym stanie faktycznym nie może być mowy o poprawie konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji na terenie, który spółka wskazała we wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności. Również firma, z której usług spółka korzystała, zgodnie z przedstawionymi przez nią fakturami, protokołami zleceń wykonania usługi i umową o świadczenie usług, ma swoją siedzibę w B., poza terenem upraw zgłoszonych do płatności. W tej sytuacji ww. okoliczności, a w szczególności mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami, pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji w przedmiotowej sprawie. Zatem Sąd stwierdził, że organy ARiMR dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zdaniem WSA, posiadając dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), który ma walor dokumentu urzędowego, organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. Organy słusznie przyjęły, że P. M. (w ramach powiązań rodzinnych) prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. Jednocześnie, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. WSA uznał, że informacje pochodzące ze ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką B., a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zdaniem WSA istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Sąd uznał, że definicja rolnika, gospodarstwa określona w art. 2 lit. a-c rozporządzenia Rady (UE) z 19 stycznia 2009 r. nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia bezpośredniego dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr1782/2003 (Dz. Urz. UE L z 2009 r., Nr 30 poz. 16 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 73/2009) jest podyktowana celami Wspólnej Polityki Rolnej, a przede wszystkim zrównoważonym rozwojem obszarów wiejskich, który zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (UE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 21 października 2005 r. L 277 poz. 1; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) jest misją Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW). Poszczególne działania realizowane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich winny zatem służyć realizacji powyższego, to jest przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju tych obszarów, co zapisano również w punkcie 35 preambuły do rozporządzenia nr 1698/2005 (cyt. "płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczącą rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich"). Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia Nr 73/2009, systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej odnoszących się do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do spółki z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego. Brak przesłuchania świadków na podane przez stronę okoliczności nie podważa dokonanych prawidłowo ustaleń, co do stworzenia z udziałem spółki B., sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Działania grupy spółek połączonych ze sobą różnymi więzami nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. w B.. Wniosła o uchylenie w całości wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art.4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia; - art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia; - art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa; - art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści; - art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23.12.1995 r.) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie; - art.2 lit. 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego; - art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L. Nr 321, str. 14; zwanego dalej rozporządzeniem nr 1166/2008) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009; - § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego nieuprawnione zastosowanie; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.), 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęciem, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, że spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie; - art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej ustawa o wpieraniu rozwoju) poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw – wobec wyraźnie złożonego żądania – oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznania płatności, pomimo iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art.190 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania w niniejszej sprawie wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku w stopniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy, było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach. Na taką ocenę wniesionej skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ miało to, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który we wcześniejszym wyroku z dnia 4 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 468/15), uchylającym również kasacyjny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 851/14), wyraził jednoznaczne stanowisko co do zasadniczych zagadnień procesowych występujących w sprawie. Wskazać należy, że ww. sprawie (sygn. akt II GSK 468/15), NSA w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, odnosząc się do kwestii stworzenia przez skarżącą kasacyjnie spółkę sztucznych warunków dla uzyskania płatności, stwierdził m.in., że podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące z ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści, niekwestionowane przez spółkę i przyjęte przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. NSA uznał, że zarzut uczestniczenia przez spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia może być oceniony na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z okoliczności sprawy nie wynikają żadne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. W konsekwencji NSA uznał, że naruszenie przepisów postępowania spowodowało, że Sąd I instancji naruszył również – przez jego niezastosowanie – art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, gdyż okoliczności faktycznych sprawy dostatecznie wskazywały na to, że działania grupy spółek połączonych ze sobą różnymi więzami (w tym spółki B.) nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w ww. przepisie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., przypomnieć należy, że zgodnie z treścią tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. W związku z tym WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489). Na marginesie jeszcze należy zwrócić uwagę, że z treści art. 190 p.p.s.a. (a także odpowiednio z treści art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a) wynika niezwykle silne związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, też z tego powodu, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, o jakiej mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdy "sąd administracyjny nie podziela stanowiska zajętego" przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że Sąd II instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zagadnienia prawne związane ze stosowaniem art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 190 p.p.s.a. i stosownie do wszystkich wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 468/15) uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji przyjął, że organy słusznie odmówiły przyznania skarżącej spółce wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II skargi kasacyjnej, tj. 7, 75, 77 §1 i 2, 78, 80 k.p.a., starał się ominąć zakaz wynikający z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym skargi kasacyjnej nie można oprzeć na zarzutach, których uzasadnienie treści skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z wykładnią dokonaną w sprawie przez Sąd kasacyjny. Próba pominięcia dyspozycji wskazanej wyżej normy nie może zasługiwać na uwzględnienie. Argumentacja zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania stoi w wyraźnej sprzeczności z wywodami prawnymi wskazanymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2016 r. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki doprowadziłoby do zignorowania oceny prawnej wyrażonej ww. wyroku. Wbrew omówionym wyżej zasadom doszłoby do powtórnej kontroli spornych kwestii dotyczących prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie. WSA, będąc związany wytycznymi ww. wyroku, w pierwszej kolejności był zatem zobowiązany do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącą spółkę sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Następnie Sąd I instancji zobowiązany był do przyjęcia, że brak było racjonalnego uzasadnienia dla powstania licznych spółek związanych pośrednio lub bezpośrednio z P. M., jak stworzenie tego sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że fakt uczestniczenia przez spółkę B. (której następcą prawnym jest spółka A. ) w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materiale dowodowym. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2016 r. jednoznacznie przesądził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności. Dlatego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podważające prawidłowość ustaleń faktycznych w oparciu o zebrany w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, należało również stwierdzić, że dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji ocena dowodów nie przekroczyła granic swobody przewidzianej w art. 80 k.p.a. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., określający wymogi, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie: wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; dostępne w Internecie pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest czytelne i spójne, pozwalające na dokonanie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu została przedstawiona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy zaskarżonego wyroku są jasne i przekonujące, stanowią konsekwentną i logiczną całość, co pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie. Za niemogący podlegać ocenie należy uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca objęła w posiadanie grunty swojego gospodarstwa, bowiem skarżąca spółka nie podała jednostki redakcyjnej tego przepisu, którego dotyczy naruszenie. Ww. przepis zawiera dwie jednostki redakcyjne i niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, którego przepisu § 1 czy też § 2 art. 134 p.p.s.a. dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 – publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dokonując oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy również zauważyć, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieranie rozwoju strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11, LEX nr 1244887). Organ w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, mające uzasadniać zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, że została ona obciążona ciężarem wykazania negatywnych przesłanek przyznania płatności, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że analiza akt wskazuje na to, że ustalenia organu odnośnie przesłanek określonych w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a jego ocena jest logiczna, nieprzekraczająca granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. Z uzasadnień decyzji wynika, że w toku postępowania zwracano się do skarżącej o złożenie wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję jako odrębny podmiot. W ocenie organów, a ocena ta nie została zakwestionowana przez Sąd I instancji, wynika, że wśród przedłożonych dowodów i dokumentów brak jest takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem i jego samodzielność techniczną i ekonomiczną. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca spółka zwracała się do organu o udzielenie informacji, bądź pouczeń. Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, słusznie uznał, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności zawarcia umowy spółki z o.o., porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych między spółkami i członkami rodziny M., przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co przedstawiły w sposób tabelaryczny. W skład zarządu skarżącej Spółki, która wstąpiła w miejsce B. Sp. z o.o., wchodziły osoby powiązane ze sobą rodzinnie – na dzień rozstrzygania sprawy przez organ I instancji M. P., D. M., M. M., H. Sp. z o.o. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone przez organy orzekające fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez spółkę A. (ta sama siedziba, ten sam rachunek bankowy, ci sami wspólnicy, wzajemne przekazywanie sobie posiadanych gruntów rolnych, na których prowadzona była działalność rolna) zasadnie wskazują, że spółka ta została zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. Skarżąca spółka A. jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co pozwala przyjąć, że stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowej. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w pełni trafnie przedstawione wyżej okoliczności uznane zostały przez organy za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Słusznie Sąd I instancji podzielił wnioski i oceny organów, że ustalone w rozpoznawanej sprawie i wykazane w formie zestawienia tabelarycznego "multiplikowanie" spółek cywilnych i prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej kwocie niż dopuszczalna i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących na obszarach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych. Program rolnośrodowiskowy ma bowiem na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009, systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Sąd I instancji prawidłowo podzielił pogląd organów, że przyznanie wnioskowanej pomocy skarżącej byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ten pogląd i dodatkowo zwraca uwagę na treść art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005, zgodnie z którym wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. WSA nie wskazał wprost na teść przytoczonego przepisu, w uzasadnieniu odwołał się jednak do celu poprawy jakości życia na obszarach wiejskich. Zdaniem NSA, nie powinno budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich – w rozumieniu cytowanego art. 4 ust. 1 lit. c – nie może być uznany za spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określił, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów wraz z określeniem przedziałów dotyczących powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności. Zgodnie z wolą prawodawcy wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych jest zatem skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla płatności rolnośrodowiskowej. Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności jest stworzeniem sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły także podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami. Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, tzn. to, że spółka została stworzona, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, określone w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Cztery pierwsze z nich dotyczą błędnej wykładni i zastosowania art. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1 )przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd ten w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji, skoro w sprawie nie zostały skutecznie podważone ustalenia stanu faktycznego, zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie może budzić zastrzeżeń. Odnośnie do zarzutów naruszenia pozostałych – wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej – przepisów prawa materialnego, tj. art.2 rozporządzenia nr 1166/2008, art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009 i § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, należy stwierdzić, że WSA co prawda powołał te przepisy w motywach rozstrzygnięcia, ale nie dokonywał ich wykładni. Poza tym autor skargi kasacyjnej zarzutów tych w ogóle nie uzasadnił, co uniemożliwia ich ocenę. Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując powyższe stanowisko, przyjął również, że Sąd I instancji słusznie uznał za nieuzasadniony wniosek o wystąpienie – w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w skardze. Trafnie WSA wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni art. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). NSA, zasądzając na rzecz Dyrektora mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie kwotę 360 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował na wcześniejszym etapie postępowania, sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i stawił się na rozprawie przed NSA.