II GSK 1646/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1149/16 w sprawie ze skargi A. S.A. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. w L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 1149/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę A. S.A. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we Wrocławiu od [...] lipca do [...] sierpnia 2014 r. przeprowadził kontrolę w A. S.A. w L. (dalej "skarżąca", "spółka") w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego. Kontroli czasu prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynków kierowców dokonano na podstawie indywidualnych miesięcznych kart pracy kierowców, których kopie po okazaniu ich oryginałów zostały wydane kontrolującym. Stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia w zakresie czasu pracy kierowców zostały opisane w protokole kontroli z [...] sierpnia 2014 r. W tym dniu organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia warunków i zasad wykonywania przewozów drogowych. Wyrokiem z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 675/15 WSA we Wrocławiu oddalił skargę spółki na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2015 r. uchylającą decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2014 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 25.000,00 zł. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transport Drogowego decyzją z [...] stycznia 2016 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 25.000,00 zł, w tym za: - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku: o czas do jednej godziny – 3.250,00 zł, za każdą następną rozpoczętą godzinę – 59.900,00 zł, - przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni: o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin – 1.200,00 zł, za każdą następną rozpoczętą godzinę – 300,00 zł oraz umorzył postępowanie w zakresie stwierdzonego naruszenia – niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Organ wskazał, że w wyniku kontroli kart pracy kierowców stwierdzono w 77 przypadkach naruszenia związane z nieprzestrzeganiem przez przedsiębiorstwo czasu pracy i odpoczynku kierowców. Jednocześnie na podstawie zeznań dwóch pracowników strony organ ustalił, że w firmie miał miejsce proceder tzw. "wycofywania kart drogowych" w celu wykazania w systemie komputerowym, że kierowca miał dzień wolny, podczas gdy pracował. W rezultacie miesięczna karta pracy kierowcy mogła nie zawierać części danych, dotyczących pracy kierowcy. Organ wskazał, że z pewnością nie popełnił omyłek na niekorzyść strony, stwierdzając skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku oraz przedłużenia czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym na podstawie kart pracy kierowców. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. GITD uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i nałożył karę pieniężną w wysokości 25.000 zł. Organ odwoławczy po ponownym przeanalizowaniu kart pracy kierowców stwierdził w 65 przypadkach skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku kierowców, a kara pieniężna za te naruszenia wyniosła 71.350,00 zł. Jednakże z uwagi na treść art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") GITD przychylił się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i utrzymania kary pieniężnej w wysokości 63.150,00 zł (lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym; Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej "u.t.d."). Po analizie kart pracy kierowców organ odwoławczy stwierdził również w 12 przypadkach przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, a kara pieniężna za te naruszenia wyniosła 1.100,00 zł (lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d.). W pozostałym zakresie organ uznał, że decyzja jest zgodna z prawem. GITD zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji wyjaśnił stronie, że w jego dyspozycji pozostaje kompletna dokumentacja poświadczona za zgodność z oryginałem, a strona ponownie pouczona została o uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji słusznie wyjaśnił stronie, z jakich przyczyn odmówił mocy dowodowej przedstawionym przez stronę rozkładom jazdy. Natomiast miesięcznym kartom pracy kierowców dał moc dowodową również z uwagi na fakt, że przekazywane były do działu płac przedsiębiorstwa, a na ich podstawie ustalane było wynagrodzenie przysługujące kierowcom. Organ odwoławczy stwierdził również, że przedstawione przez stronę dokumenty o przewozach okazjonalnych kierowców P.S. i W.B. oraz oświadczenie kierowcy P.S. o przewozie na linii regularnej powyżej 50 km nie dowodzą faktycznego wykonania tych przewozów. WSA we Wrocławiu oddalił skargę na powyższą decyzję. Zdaniem WSA dowody zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, że podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy ujawnione zostały naruszenia przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego obejmujące skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku oraz przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni. Powołane ustalenia faktyczne zostały poczynione z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności z poszanowaniem norm ustanowionych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Podstawę ustaleń faktycznych dokonanych przez organy stanowiły przedłożone przez stronę w trakcie kontroli miesięczne karty pracy kierowców, które GITD wnikliwie przeanalizował i skorygował w niektórych przypadkach ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku oraz przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni. Z tego względu organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w maksymalnej wysokości 25.000,00 zł. Słusznie również organ odwoławczy przeniósł do uzasadnienia decyzji stwierdzenie dotyczące braku znamion naruszenia, wymienionego w załączniku nr 3 do u.t.d., lp. 1.5. – niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Nieuzasadnione było bowiem umorzenie przez organ pierwszej instancji w osnowie decyzji postępowania w zakresie stwierdzonego naruszenia – niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Postępowanie administracyjne prowadzone było bowiem w przedmiocie naruszenia warunków i zasad wykonywania przewozów drogowych oraz nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej. Sąd nie podzielił stanowiska spółki, że czas pracy kierowców powinien być ustalany na podstawie rozkładów jazdy. Rozkłady jazdy dokumentują bowiem planowany czas jazdy autobusów, a nie rzeczywisty i całkowity czas pracy kierowców, co słusznie zauważył organ odwoławczy. Wobec powyższego organ nie uwzględnił zarzutów naruszenia przez organ art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem WSA wbrew zarzutom strony, przepisy postępowania administracyjnego nie zakazują dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w okresie, gdy skarga strony oczekiwała na rozpoznanie przez WSA we Wrocławiu. Nie znajdują potwierdzenia sugestie strony, jakoby kopia akt postępowania, którą dysponował organ pierwszej instancji mogła być niepełna. Zawartość akt postępowania zgodna jest ze spisem akt, sporządzonym przez organ pierwszej instancji przy przekazywaniu odwołania organowi odwoławczemu [...] marca 2016 r. Również strona nie wskazała, jakie kopie dokumentów nie zostały włączone do akt sprawy. Strona nie wskazała również jakichkolwiek niezgodności sporządzonych przez organ kopii z oryginałami dokumentów. Należy również zauważyć, że w dniu orzekania, tj. [...] czerwca 2016 r. organ odwoławczy dysponował kopiami dokumentów sporządzonymi przez stronę, ponieważ WSA we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi strony zwrócił akta sprawy organowi odwoławczemu [...] lutego 2016 r. WSA uznał, że wbrew twierdzeniom strony nie wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Sąd wskazał, że kontrola w przedsiębiorstwie spółki została zakończona [...] sierpnia 2014 r. i w tym samym dniu zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Ponowna decyzja organu pierwszej instancji została wydana [...] stycznia 2016 r. i doręczona pełnomocnikowi strony [...] stycznia 2016 r. Natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana [...] czerwca 2016 r. i doręczona pełnomocnikowi strony postępowania [...] lipca 2016 r., a więc przed upływem okresu dwóch lat od ujawnienia naruszeń, czyli zakończenia kontroli. Zatem postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary zostało wszczęte i zakończone, w tym zakończone także w postępowaniu odwoławczym, przed upływem okresu dwóch lat od ujawnienia naruszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 96c ust. 1 pkt 3 u.t.d., a z ostrożności procesowej o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła: - przepisów prawa materialnego poprzez: 1. naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 3) u.t.d. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten dotyczy jedynie postępowania przed organami administracyjnymi, w sytuacji gdy z jego brzmienia nie wynika żadne ograniczenie co do zakresu przedmiotowego postępowania i w konsekwencji wyłączenie jego zastosowania co do postępowania toczącego się przed sądami administracyjnymi, co sprowadziło się do naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez nieumorzenie postępowania. - przepisów prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone przez organ administracyjny naruszało przepisy postępowania, a mianowicie: a) art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak zebrania oraz wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego i nie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez przyjęcie ogólnej definicji czasu pracy kierowcy na podstawie miesięcznej karty pracy nie badając specyfiki działalności skarżącego z której wynika, iż czas pracy nie jest u niego równoważny z czasem prowadzenia pojazdów, niewzięci pod uwagę przedstawionych przez skarżącego rozkładów jazdy kierowców oraz zleceń kierowców na przewozy indywidualne, w sytuacji gdy dokumenty te wyjaśniały specyfikę prowadzonej przez skarżącego działalności przewozowej i w istotny sposób wpływały na rzeczywisty czas prowadzenia pojazdów; b) art. 76a § 1 i 2 k.p.a. poprzez rozstrzyganie sprawy na podstawie kopii akt postępowania, tj. kopii które nie mają charakteru urzędowego i które w czasie właściwym nie zostały urzędowo poświadczone przez organ w przepisanej formie i w ramach swoich kompetencji. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego przepisu, a która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, powinien podać, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez stronę skarżącą, jako naruszonych, przepisów prawa procesowego, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak zebrania i wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d. nie było prowadzone niezgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA słusznie uznał, że rozkład jazdy nie mógł być podstawą obliczenia czasu pracy kierowców w przedsiębiorstwie spółki. Stanowi on bowiem planowany czas jazdy autobusów, często różniący się od czasu rzeczywistego. Wobec tego należało ustalić rzeczywisty czas pracy kierowców, który wynikał z kart kierowców i na ich podstawie ustalił stan faktyczny, szczegółowo go opisując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ poddał wszystkie zgromadzone dowody szczegółowej analizie, a następnie wyjaśnił, z jakich powodów przyjął ustalony stan faktyczny za podstawę nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Chybione są zarzuty naruszenia art. 76a § 1 i 2 k.p.a. uzasadnione przez stronę wydaniem przez organy decyzji w oparciu o materiał dowodowy w postaci kserokopii dokumentów, a nie odpisów tych dokumentów poświadczonych w sposób wskazany w art. 76a § 1 i 2 k.p.a. Twierdząc kategorycznie, że kopie ww. dokumentów nie mogą stanowić dowodu w rozumieniu k.p.a. skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśniania sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Brak w aktach sprawy oryginału lub urzędowo uwierzytelnionego odpisu dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie istnieje, zaś brak właściwego uwierzytelnienia dokumentu urzędowego nie pozbawia nieuwierzytelnionej kopii charakteru dowodu w postępowaniu administracyjnym, a jedynie wpływa na jego moc dowodową. O ile bowiem kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, to brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 2842/15). Dodać też trzeba, że rygorystyczne przyjęcie zasady, że zebrany przez organ materiał dowodowy musi być bezwzględnie, niezależnie od okoliczności, które występują w każdej indywidualnej sprawie, w całości nadsyłany Sądowi wyłącznie w oryginale, nie znajduje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienia w treści art. 76a k.p.a. Istotna jest możliwość dokonania przez Sąd orzekający oceny całości zgromadzonego w sprawie przez organy administracji materiału dowodowego. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy zawierającymi cały zebrany materiał dowodowy. Natomiast to, czy dany dokument jest przedstawiony Sądowi w postaci oryginału, czy potwierdzonej za zgodność kopii tego dokumentu może mieć znaczenie wyłącznie w sytuacji, jeśli Sąd (sam lub na wniosek strony postępowania sądowego) poweźmie wątpliwości co do zgodności kopii nadesłanego dokumentu z jego oryginałem lub autentyczności przedstawionego dokumentu. Jeśli sąd uzna za konieczne zapoznanie się z oryginałem dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie przez organ lub stronę. Zauważyć należy, że celem rozwiązań przyjętych w art. 76a k.p.a. nie jest wyeliminowanie z postępowania dowodowego kopii dokumentów urzędowych, ale zmniejszenie formalizmu procedury poprzez ograniczenie obowiązku posługiwania się w toku czynności procesowych oryginałami dokumentów dołączanych do akt sprawy, co wiązało się z uciążliwością dla stron postępowania polegającą na konieczności wyzbycia się dokumentów oryginalnych lub poniesienia kosztów uzyskania ich urzędowych odpisów lub notarialnego uwierzytelniania (por. Komentarz do art. 76a k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak- Molczyk, Wolters Kluwer 2015). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że organy rozpatrywały sprawę już po rozpoznaniu skargi strony i zwrocie akt organowi przez WSA, a więc dysponowały oryginałami dokumentów zgromadzonych w toku kontroli. To zaś, że do akt podręcznych organów zostały włączone kopie decyzji i dokumentów znajdujących się wcześniej w tych aktach, w żaden sposób nie wpływa na wynik sprawy ani na naruszenie praw strony, tym bardziej, że treść żadnego z tych dokumentów nie była przez skarżącego kwestionowana, co pozwalało uznać, że dokumenty te stwierdzają okoliczności niesporne. Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut z punktu I skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. i przyjęcie, że przepis ten dotyczy jedynie postępowania przed organami, podczas gdy z jego brzmienia nie wynikają ograniczenia co do zakresu postępowania. W konsekwencji powyższego – zdaniem skarżącego – Sąd I instancji powinien umorzyć postępowanie na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. Kwestia obliczenia i biegu przedawnienia wymierzenia stronie kary pieniężnej, którą strona kwalifikuje jako zarzut materialny ma również charakter procesowy bowiem zastosowanie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. zależy od ustaleń dowodowych a więc stanu faktycznego stanowiącego podstawę kwalifikacji prawnej decyzji. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej [...] a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Stanowisko Sądu I instancji co do wykładni powołanego przepisu jest prawidłowe. Przez ujawnienie naruszenia należy rozumieć nie dzień wszczęcia postępowania, lecz przedstawienie kontrolowanemu przedsiębiorcy informacji o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie. Takim sposobem przewidzianym w procedurze w sprawach dotyczących przewozów drogowych jest protokół kontroli (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 819/15). Protokół z kontroli ma walor dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r., II GSK 440/14; LEX nr 1682660). Z uwagi na znaczenie dowodowe protokołu z kontroli dla potrzeb przyszłych postępowań administracyjnych data jego sporządzenia jest miarodajna dla powzięcia przez organ kontroli informacji o naruszeniu prawa przez kontrolowany podmiot, z czym wiąże się powinność wyciągnięcia względem niego stosownej sankcji przez właściwy organ. Odnosi się to w szczególności do dowodów zebranych przez organ na okoliczność naruszenia prawa w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie. Ostateczne stanowisko w powyższej kwestii organ może zająć najwcześniej dopiero na etapie sporządzenia protokołu z przeprowadzonej kontroli i to po uprzednim umożliwieniu wniesienia zastrzeżeń przez kontrolowany podmiot (art. 74 ust. 4 u.t.d,). Jeśli zaś chodzi o moment, do którego organy orzekające w sprawie o nałożenie kary mają możność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, to stwierdzić należy, że jest nim data uzyskanie ostateczności przez decyzję administracyjną o nałożeniu kary. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – nie znajduje zastosowania do sprawy w każdym jej stadium, a więc również do postępowania sądowego, lecz dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wynika to wprost z treści tego przepisu. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie ma więc zastosowania do niego art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. (por. np. wyroki NSA z: 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1736/16, 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4766/16; dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało zakończone [...] czerwca 2016 r., w którym to dniu została wydana decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego o uchyleniu decyzji organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 25.000 zł. Nie budzi wątpliwości, że decyzja ta nie została wydana po upływie dwóch lat od zakończenia kontroli, czyli od [...] sierpnia 2014 r. Wobec tego należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne zakończone zostało przed upływem dwóch lat od ujawnienia naruszenia przepisów u.t.d., a więc nie było podstaw do umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).