I OSK 1009/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 652/16 odrzucającego skargę A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ustce z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIV/146/2015 w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gd 652/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIV/146/2015 w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r. A. B., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w U. do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wyżej wskazaną uchwałę. Podnosząc zarzuty naruszenia swoich interesów oraz przepisów prawa, w szczególności art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, skarżąca wniosła: o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 załącznika nr 2, którym wyłączono od bonifikat lokale w budynkach położonych przy 17 wymienionych ulicach, w tym przy ul. [...], przy której skarżąca mieszka oraz o przeprowadzenie dowodów z uchwał i dokumentów dotyczących nabycia przez stronę zajmowanego przez nią lokalu przy ul. [...] w U. Z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenia swoich interesów skarżąca upatruje w zmianie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali gminnych. Skarżąca wskazała, że jako najemca lokalu przy ul. [...] w U., starania o jego nabycie na własność rozpoczęła już w 2007 r. i kontynuowała następnie w 2013 r. będąc przekonaną, że nabędzie lokal na obowiązujących wówczas zasadach z 50% bonifikatą. To spowodowało również poczynienie przez nią nakładów na remont budynku, którego koszty miała nadzieję odzyskać po zastosowaniu bonifikaty. Zaskarżona uchwała poprzez wyłączenie budynków zlokalizowanych przy 17 ulicach w U. od możliwości zastosowania bonifikat przy ich sprzedaży, zdaniem skarżącej, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz zasadę respektowania praw nabytych. W uchwale bowiem nie wprowadzono przepisów o charakterze intertemporalnym normujących sytuację osób, które rozpoczęły procedurę nabywania lokali z przysługującą im do tej pory bonifikatą. Działanie takie jest sprzeczne z powszechnie przyjmowanymi technikami legislacyjnymi. Szczególnej aktualności stwierdzenie to nabiera w wypadku skarżącej, do której praktycznie miało być wysłane pismo powiadamiające o finalizacji sprzedaży z bonifikatą w wysokości 50%. Według skarżącej wyłączenie budynku przy ul. [...] z programu bonifikat nie może przyczynić się do zachowania dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymania ładu przestrzennego, ograniczenia niszczenia obiektów o wartościach kulturowych. Wręcz przeciwnie - spowoduje, że nabywcy nie będą mieli dostatecznych środków na dokonanie stosownych remontów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ustka wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, nie narusza żadnych zasad konstytucyjnych ani interesu skarżącej. Wyjaśniono, że niezastosowanie bonifikat w stosunku do lokali w budynkach położonych przy 17 wymienionych w uchwale ulicach, w tym ulicy [...] w U., wynika z prowadzonej przez Miasto polityki przestrzennej, której celem jest ochrona interesu publicznego, tj. niedopuszczenie do degradacji cennych kulturowo budynków, a nie z dyskryminacji mieszkańców Ustki ze względu na ich miejsce zamieszkania. Podkreślono, że sprzedaż lokali gminnych nie jest obowiązkiem gminy, a stosowanie bonifikat nie jest obligatoryjne i zależy wyłącznie od woli organu. Brak określenia w uchwale zasad przejściowych odnoszących się do nabywania lokali, wobec których rozpoczęto już procedurę sprzedaży, oznacza tylko tyle, że w zgodzie z zasadą działania prawa nowego, zastosowanie do nich będą miały postanowienia zaskarżonej uchwały. Odrzucając skargę A. B., na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarżąca nie legitymuje się zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – zwanej dalej: "u.s.g.") interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały, bowiem kwestionowany akt nie wywołuje skutków w sferze prawa skarżącej jako najemcy lokalu mieszkalnego należącego do gminnego zasobu nieruchomości. Nie ogranicza uprawnień skarżącej jako najemcy w zakresie korzystania z nieruchomości, nie wyłączając uprawnienia do jej nabycia od gminy na zasadzie określonej w art. 34 u.g.n. Podkreślono, że wskazane w tym przepisie uprawnienie zwane pierwszeństwem w nabyciu nieruchomości przez osoby prawne (a także ułomne osoby prawne) oraz fizyczne, aktualizuje się wówczas, gdy właściwy organ działający za właściciela nieruchomości ogłosi zamiar zbycia (np. sprzedaży) nieruchomości i osoby, które wymienia regulacja prawna, spełnią warunki wskazane w art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 - zwanej dalej: "u.g.n."), a także wyrażą zgodę na kwotę (np. w postaci ceny) ustaloną zgodnie z przepisami ustawy, w związku z zawiadomieniem o zbyciu nieruchomości. Ustalenie warunków sprzedaży jest wyłączną kompetencją organów gminy, których strona umowy najmu zainteresowania nabyciem na własność przedmiotu najmu nie może zmieniać. Sąd stwierdził, że pomimo iż skarżąca jako najemca lokalu złożyła wniosek o jego sprzedaż, nie ma żadnego roszczenia w tym zakresie, wynikającego chociażby z przepisu art. 34 u.g.n., gdyż samo złożenie wniosku przez najemcę o sprzedaż nie kształtuje w żaden sposób prawa podmiotowego, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela po pierwsze do sprzedaży takiej nieruchomości lokalowej, a po drugie do jej sprzedaży na warunkach wskazanych przez najemcę. Stosunek najmu jako stosunek o charakterze obligacyjnym, zależnym od woli obu stron, nie kreuje uprawnień prawonorzeczowych do nieruchomości, które korzystałyby z ochrony uregulowanej w prawie materialnym. Tym samym interes najemcy lokalu Sąd zakwalifikował wyłącznie jako interes faktyczny, który nie znajduje podstawy w przepisie prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A. B., zaskarżając je w całości. Skarżącą podniosła zarzuty naruszenia: art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek; art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia interesu prawnego skarżącej; ust. 3 załącznika nr 2 uchwały nr XLV/394/2010 Rady Miasta Ustka z dnia 29 kwietnia 2010 r. poprzez błędną wykładnię zakładającą, że przepis ten nie daje roszczenia o nabycie nieruchomości z bonifikatą 50 % dla najemcy. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zasadnie wskazała na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W myśl wskazanego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie przepisem szczególnym, na podstawie którego została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przywołanej regulacji wynika, że prawo do zaskarżania uchwał na jego podstawie przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008 r., nr 7, poz. 121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683). Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie omawianego przepisu uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, "Wokanda" 2005 r. Nr 7-8). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376). Jest on realizowany poprzez wykonanie aktu organu gminy z zakresu administracji publicznej (uchwały, zarządzenia), które to wykonanie odbywa się w formach nie tylko administracyjnych, ale także cywilnoprawnych. To zaś, czy podmiot ma prawo do tak rozumianej korzyści oraz czy nie doszło do pozbawienia go tego uprawnienia, jest oceniane w postępowaniu ze skargi na akt organu gminy z zakresu administracji publicznej. Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba mieć na względzie, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że skarżąca nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia skargi na wskazaną uprzednio uchwałę. Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest najemcą gminnego lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. [...] w U., w stosunku do którego już w 2007 r. zapoczątkowano procedurę wykupu, i którą konsekwentnie skarżąca kontynuuje chcąc ją doprowadzić do finału na zasadach obowiązujących w dacie jej rozpoczęcia, tj. przy zastosowaniu 50% bonifikaty przy zapłacie ceny. Naruszenie interesu prawnego skarżąca upatruje natomiast w tym, że na skutek postanowień zawartych w § 5 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały wyłączono nieruchomość budynkową przy ul. [...] z programu bonifikat. Z uwagi na powyższe trzeba wskazać, że zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Postanowienia art. 67 ust. 3 regulują ustalenie ceny przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, stosownie do art. 34. Na mocy natomiast art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości, osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Prawo do bonifikaty od ceny, w razie sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy lokalu, któremu przysługuje pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, jest zatem przewidziane w materialnej normie art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., przy czym warunkiem przysługiwania tego prawa jest uchwała rady. Uchwała rady w przedmiocie bonifikaty, w szczególności warunków udzielenia bonifikat oraz stawek procentowych, zgodnie z art. 68 ust. 1b, następuje przed udzieleniem bonifikaty przez właściwy organ. O ile uchwała ta określa w sposób abstrakcyjny i generalny warunki udzielenia bonifikat i stawki procentowe, ma charakter aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1133/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 60/13; "Ustawa o gospodarce nieruchomościami", pod red. S. Kalus, LexisNexis 2012, s. 446). Taka uchwała jest wiążąca dla organu wykonawczego udzielającego bonifikaty w indywidualnej sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 621/10). W konsekwencji ma bezpośredni wpływ na czynność cywilnoprawną polegającą na zbyciu nieruchomości gminnej w postaci lokalu mieszkalnego. Skoro zatem uchwała rady gminy wskazuje, którym podmiotom, spośród wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 7 i art. 34 ust. 1 pkt 3 bonifikata nie będzie przysługiwała, to uchwała ta wywiera bezpośredni wpływ na zakres uprawnień materialnych najemców lokali. Podmioty wyłączone uchwałą z grupy potencjalnych, według ustawy, beneficjentów uznaniowego aktu organu gminy, zostają w ten sposób pozbawione warunkowego prawa przyznanego przepisami art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. To, że uchwała ta ma charakter "uznaniowy" (por. Arkadiusz Prusaczyk [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 293-294), nie może pozbawiać podmiotów wyłączonych z możliwości uzyskania bonifikat, prawa do kwestionowania rozstrzygnięcia organu stanowiącego gminy. W świetle powyższych uwag, dotyczących kolejności czynności administracyjnych i cywilnoprawnych organów gminy prowadzących do zbycia nieruchomości gminnej, należy zauważyć, że realną możliwość poddania stanowiska gminy w tej kwestii kontroli sądowej daje skarga na uchwałę w przedmiocie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Po ewentualnym powzięciu przez organ właściwy zamiaru sprzedaży nieruchomości, organ ten, zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiadamia na piśmie osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. W myśl zaś art. 34 ust. 5 osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Oświadczenie o wyrażeniu zgody na cenę określoną w ustawie jest podstawą zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Dopiero złożenie tego oświadczenia prowadzi do powstania roszczenia o nabycie nieruchomości (por. Adam Tułodziecki [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 200). Brak zgody na cenę skutkuje niezawarciem umowy z osobą, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3. Na tym etapie procedury zbywania lokalu mieszkalnego najemca może zatem jedynie zgodzić się na cenę ustaloną przez organ właściwy, który jest w zakresie zastosowania bonifikaty lub braku bonifikaty związany uchwałą rady gminy. Oceniając aktualność interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, któremu przysługuje prawo pierwszeństwa należy zatem badać rzeczywistą możliwość zakwestionowania stanowiska gminy w zakresie bonifikaty, tak samo jak realną możliwość zaskarżenia stanowiska gminy w zakresie prawa pierwszeństwa nabycia lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 352/11). Podkreślić jeszcze trzeba, że nie można utożsamiać interesu prawnego najemcy lokalu objętego zasadą pierwszeństwa z istnieniem po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży. Takie rozumienie interesu prawnego w procedurze zbywania lokali objętych zasadą pierwszeństwa skutkowałoby brakiem możliwości zaskarżenia aktów z zakresu administracji publicznej podejmowanych w tym zakresie przed etapem cywilnoprawnym. Uchwała rady gminy w przedmiocie warunków udzielania bonifikat dotyczy więc interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego objętego zakresem działania tej uchwały. Jeśli natomiast uchwała ta wyłącza zastosowanie bonifikaty ceny w razie zbycia określonego lokalu mieszkalnego, to zachodzi drugi konieczny element wynikający z art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszenie interesu prawnego. Powyższe nie przesądza jednak o sprzeczności określonych postanowień uchwały z prawem, bowiem kwestia ich legalności będzie zbadana w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3, orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.