II OSK 990/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1483/14 w sprawie ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1483/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. L. (dalej również jako "skarżący") na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "L.". Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. A. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "L.". Powyższej uchwale zarzucił naruszenie: 1/ art. 6, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z postanowieniami studium oraz polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie praw skarżącego; 2/ art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji - poprzez arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej działek znajdujących się w tej samej strefie oraz nieuzasadnione naruszenie zasady równości; 3/ art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 20 i art. 22 Konstytucji - poprzez wykorzystanie planu zagospodarowania przestrzennego jako instrumentu ograniczającego chroniona konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładającego ograniczenia o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części w jakiej dotyczy działek nr [...] obr. [...] P., działki [...] obr. [...] P., działki [...] obr. [...], działki [...] obr. [...] P. przy ul. K. w K.. W uzasadnieniu skarżący podał, że jego legitymacja do zaskarżenia uchwały wywodzi się z faktu istnienia stosunku dzierżawy działek, których dotyczy skarga i wydania na jego rzecz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku handlowo – usługowego (w miejsce istniejącego pawilonu) na działce nr [...] obr. [...] Pv oraz części działki nr [...] obr. [...] P. wraz z budową (urządzeniem) naziemnych miejsc postojowych na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] P. przy ul. K. w K.". W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie z powodu niewykazania naruszenia interesu prawnego przez skarżącego, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, według którego interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem. W przedmiotowej sprawie skarżący powołuje się na fakt prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości objętej ustaleniami planu, wskazując na umowę dzierżawy. W opinii organu, należało zatem uznać, że skarżący nie posiada legitymacji do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt Ii SA/Kr 1861/11, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2101/12). Oceniając interes prawny skarżącego jako dzierżawcy działek Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że jego interes prawny został naruszony. W opinii Sądu I instancji, żaden z powołanych argumentów i paragrafów zaskarżonej uchwały nie narusza prawa dzierżawy skarżącego obejmującego działki nr [...] i [...]. Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje w żadnym zakresie praw wynikających z umów dzierżawy. Jedynie pośrednio można, w ocenie Sądu, określić, że skoro w planie miejscowym sposoby zagospodarowania działek nr [...] i [...] zostały określone i regulują sposób wykonywania prawa własności, to regulacja sposobu wykonywania prawa własności znajduje swoje odzwierciedlenie w zakresie i sposobie wykonywania prawa dzierżawy. Nie może właściciel przekazać dzierżawcy więcej uprawnień niż wynikałoby to z prawa własności. Sąd wskazał, że właściciele (Gmina Miasto Kraków i Skarb Państwa) nie kwestionują zakresu uprawnień wynikających z prawa własności do nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], natomiast kwestionuje zakres prawa własności dzierżawca (skarżący). Z uzasadnienia skargi wynika bowiem, że to dzierżawca powołuje się na ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz naruszenia zasady równości i proporcjonalności co do zakresu uprawnień wynikających z prawa własności (art. 31 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Cały wywód, łącznie z powoływaniem się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w istocie dotyczy zarzutów, jakie może podnosić nie dzierżawca, ale właściciel. Sąd uznał, że skoro właściciel danej nieruchomości nie kwestionuje ustaleń planu miejscowego, a w tej sprawie odnośnie do przedmiotowych działek uprawnienia obu właścicieli wykonuje Prezydent Miasta Krakowa, który jest jednym z organów planistycznych, to nie można wbrew woli właściciela doprowadzić do zmiany zakresu uprawnień prawa własności. Skoro właściciel chciał uregulować zakres wykonywania prawa własności i jego treść w taki sposób, w jaki opisuje to plan miejscowy, to nie można wbrew właścicielowi tych ustaleń kwestionować. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd wskazał, że nie badał dalej, czy zakres uprawnień przysługujących właścicielom działek nr [...] i [...] został naruszony, czy zakres tego naruszenia przekracza istotę prawa własności. W odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy Sąd podał, że decyzja ta nie tworzy prawa do danej nieruchomości. Taka decyzja jest tylko jednym z warunków, niezbędnych do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma przede wszystkim charakter informacyjny i określa, w jaki sposób można zagospodarować dany teren. W ocenie Sądu, argumentacja skarżącego dotycząca ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej również nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego. Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie są w szczególności taką regulacją przepisy, które określają sposób zagospodarowania danego terenu. Oczywistym jest, zdaniem Sądu, że plan miejscowy określa sposoby zagospodarowania objętych nim obszarów i warunki realizacji inwestycji. To jednak nie ogranicza prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Okoliczność zaś, że treść planu miejscowego ogranicza możliwości inwestycyjne, które mogą być podstawą do prowadzenia określonej działalności gospodarczej (np. poprzez zakaz lokalizacji budynków usługowych nie można na danej działce prowadzić działalności usługowej wymagającej takiego budynku), nie stanowi, w ocenie Sądu, o naruszeniu ustawowo chronionego interesu prawnego. Żaden przepis rangi ustawowej nie chroni przedsiębiorcę przed zmianą ustaleń planu miejscowego w taki sposób, że zamierzenia takiego przedsiębiorcy nie mogą być w przyszłości realizowane. Tym samym także powoływanie się przez skarżącego na konstytucyjne zasady podstawy ustroju gospodarczego Polski nie mogły, w opinii Sądu I instancji, odnieść zamierzonego w skardze skutku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego następstwem było oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia po stronie skarżącego jako dzierżawcy nieruchomości; 2) przepisów prawa materialnego, to jest: - § 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2002 r. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. przy ul. K. w zw. z 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a oraz art. 37 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) - poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z wyżej wymienionym zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nieruchomość została oddana skarżącemu w dzierżawę do wykorzystania na cel handlu w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami; - § 1 zarządzenia Wojewody Małopolskiego (nr poz. Rej. [...]) z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu wydzierżawienia nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K. przy ul K. oraz na zawarcie na 10 lat umowy dzierżawy w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a oraz art. 37 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z wyżej wymienionym zarządzeniem Wojewody Małopolskiego nieruchomość została oddana skarżącemu w dzierżawę do wykorzystania na handel, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiących, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, co oznacza, że ograniczenia wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącego; - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z uwagi na skutki wynikające z tej uchwały wyłączona jest możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym planem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący kasacyjnie jest dzierżawcą nieruchomości objętych kwestionowanym przez niego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istota wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej sprowadza się do negowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uznającego, że dzierżawcy nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym konsekwentnie podkreślano, że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to bowiem interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 738/12 - LEX nr 1216760). W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, bowiem przepisy prawa, zwłaszcza przepisy kodeksu cywilnego, chronią jedynie prawa właścicielskie (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1418/14 - LEX nr 2114312). Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12 - LEX nr 1361626). W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca (wyroki NSA z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08; z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07 - LEX nr 470913). W pełni podzielając powyższą argumentację stwierdzić trzeba, w nawiązaniu do treści skargi kasacyjnej, iż to, że umowa dzierżawy nie może być faktycznie realizowana, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. W takiej sytuacji to właściciel przedmiotowej nieruchomości mógłby skutecznie skarżyć stosowne unormowania miejscowego planu, a nie dzierżawca. Dzierżawca może jedynie od właściciela żądać umożliwienia realizowania umowy dzierżawy. W tym stanie rzeczy nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ – wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie – oddalenie przez Sąd I instancji skargi z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia po stronie skarżącego jako dzierżawcy nieruchomości było w pełni uzasadnione. Nie znajdują też usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest § 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2002 r. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. przy ul. K. w związku z 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a oraz art. 37 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 zarządzenia Wojewody Małopolskiego (nr poz. Rej. [...]) z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu wydzierżawienia nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K. przy ul K. oraz na zawarcie na 10 lat umowy dzierżawy w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a oraz art. 37 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd prawidłowo uznał, z przyczyn wyżej przedstawionych, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Abstrahując od tego, czy uregulowania zawarte we wskazanych wyżej zarządzeniach Prezydenta Miasta Krakowa i Wojewody Małopolskiego stanowią w ogóle przepisy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., raz jeszcze zaznaczyć trzeba, że to, iż zgodnie z wyżej wymienionymi zarządzeniami przedmiotowe nieruchomości zostały oddane skarżącemu w dzierżawę do wykorzystania na cel handlu w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, świadczy o posiadaniu przez niego w kwestionowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego. W sprawie tej nie doszło również do naruszenia art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem regulacje wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – nawet jeżeli mogą skutkować ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej – wynikają z realizacji upoważnień ustawowych. Stąd zarzut ten również nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Z powodów wyżej przedstawionych nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z uwagi na skutki wynikające z tej uchwały wyłączona jest możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym planem. Skarżący kasacyjnie jest bowiem jedynie dzierżawcą przedmiotowych nieruchomości i jeżeli wydzierżawiono mu je na określony cel, którego po uchwaleniu planu nie może realizować, to jedynie od właściciela wydzierżawionych mu nieruchomości może domagać się umożliwienia realizowania zawartych z nimi umów dzierżawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozbawione są uzasadnionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.