II SA/Wa 1390/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia – oddala skargę – Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1, art. 142, art. 144 i 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja.2016 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej do celów łowieckich. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec strony zostało wszczęte przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia J. C. pozwolenia na broń palną myśliwską z uwagi na uzyskanie informacji, że toczy się przeciwko niemu postępowanie karne o popełnienie czynu z art. 300 § 1 § 2 Kk (k.174), a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. zawiesił to postępowanie do czasu zakończenia sprawy karnej (k. 187). W okresie zawieszenia postępowania organ I instancji uzyskał informacje o wszczęciu przeciwko stronie kolejnych dwóch postępowań karnych. Jedno z tych postępowań zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] Września 2015 r. sygn. akt [...] (k. 261), skazującym J. C. za przestępstwo z art. 286 § 1 Kk. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie wskazując, iż ustała przyczyna jego zawieszenia (k. 264). Postanowienie to strona odebrała w dniu [...] maja 2016 r., o czym świadczy podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 267). W dniu [...] maja 2016 r. na postanowienie to strona wniosła zażalenie podnosząc, iż nie zakończyło się jeszcze postępowanie karne, w związku z którym organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne, dlatego też jego podjęcie uważa za przedwczesne. Komendant Główny Policji po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, iż zażalenie strony na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Wskazał, że jak wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. W tej sprawie jest to niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 101 § 1 k.p.a., stronie przysługuje zażalenie jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Tak więc Komendant Główny Policji stwierdził, że skoro przepisy prawa nie przewidują zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, to zażalenie J. C. jest, w myśl art. 134 k.p.a., niedopuszczalne, a zatem nie może zostać rozpatrzone co do istoty. W dniu 14 lipca 2016 r. skargę na powyższe postanowienie złożył J. C. Zarzucił on Komendantowi Głównemu Policji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 101 § 1 i 3 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że od postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje, w sytuacji, gdy właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zażalenie takie stronie przysługuje, 2) art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje zażalenie, podczas gdy organ I instancji nieprawidłowo pouczył skarżącego, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania przysługuje zażalenie, w związku z czym błędne pouczenie co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, 3) art. 8 i art. 9 k.p.a., statuujących zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasadę informowania, 4) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1, art. 142, art. 144 k.p.a., poprzez stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia pomimo, iż zażalenie od postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania jest dopuszczalne. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 101 k.p.a., organ administracji publicznej zawiadamia strony o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania. W paragrafie 3 w/w przepisu został zamieszczony zapis, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy zażalenie. Organ I instancji, opierając się na dosłownym brzmieniu tego przepisu stwierdził, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Taka interpretacja przepisu, w ocenie skarżącego, jest błędna. Zauważyć bowiem należy, że w paragrafie 1 art. 101 k.p.a. ustawodawca zamieścił zapis, że o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia zawieszonego postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Skoro zatem ustawodawca dopuszcza wniesienie zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania, to przyjąć należy, że dopuszcza również wniesienie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, pomimo iż ustawodawca nie umieścił takiego zapisu wprost w paragrafie 3 art. 101 k.p.a. Skarżący stwierdził, że podane powyżej argumenty pozwalają na przyjęcie, iż przepis 101 § 3 k.p.a. należy traktować rozszerzająco. Nadto został on pouczony przez organ I instancji o prawie do złożenia odwołania, z którego to uprawnienia skorzystał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu, skarga analizowana pod tym kontem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. poz. 18), "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia nietamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a., strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny, uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że na postanowienie organu administracji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Stanowisko to znalazło akceptację w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, i tak w wyrokach: sygn. akt I OSK 2771/14 z dnia 7 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 1225/14 z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2408/14 z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1125/14 z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1106/14 z dnia 12 stycznia 2016 r. (dostępne - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.p). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.