III SA/Kr 1481/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) NSA Krystyna Kutnzer Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi skargę oddala. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzją z dnia 29 lipca 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r., znak: [...] w przedmiocie cofnięcia J. S. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. A, BE, C, CE, T. Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] 2012 r., znak [...] Starosta orzekł o skierowaniu J. S. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Od powyższej decyzji skarżący J. S. wniósł odwołanie. W wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 240/13. W dniu 20 czerwca 2013 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo z Ośrodka Medycyny Pracy wraz z orzeczeniem lekarskim dotyczącym skarżącego J. S. Z orzeczenia tego wynika, że stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii ABCET z datą ponownego badania "niecelowe". Z pisma wynikało także, że skarżący odwołał się od treści orzeczenia lekarskiego. W dniu 31 października 2013 r. wpłynęło do organu pismo z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wraz z orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia 12 września 2013 r., stwierdzającym brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami kategorii B i B1 oraz orzeczeniem lekarskim nr [...] stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii A, A1, T, BE, C, CE, C1+E. Powyższe orzeczenia są ostateczne. Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 627 z późn. zm.) w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie wyżej opisanego orzeczenia lekarskiego. W dniu 5 lutego 2016 r. skarżący złożył orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 28 stycznia 2016 r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii B. Wobec powyższego organ pierwszej instancji orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A, BE, C, CE, T. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, że w dniu wykonania badania decyzja z [...] 2012 r. nie była prawomocna. Zdaniem skarżącego badanie powinno być wykonane dopiero po wrześniu 2015 r. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż orzeczenie lekarskie z 12 września 2013 r. jest ostateczne, a ustalenia dokonane w tym orzeczeniu nie podlegają dalszej kontroli. Adnotacja w treści orzeczenia "badanie niecelowe" prowadzi do wniosku, że skarżący nie podlega dalszemu badaniu w zakresie kategorii A, BE, C, CE, T, zatem nie można podzielić poglądu skarżącego, że ze względu na upływ czasu badanie powinno zostać zaktualizowane. Na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S., zarzucając decyzji niewłaściwą interpretację art. 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami, niezastosowanie art. 76 § 3 k.p.a., niewłaściwą interpretację art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz naruszenie art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy niewłaściwie zinterpretował art. 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami stwierdzając, że orzeczenie wydane w następstwie badania przez Instytut Medycyny Pracy jako ostateczne nie podlega dalszej kontroli, podczas gdy przepis określa, że takie orzeczenie nie podlega dalszemu zaskarżeniu, a nie ponownemu badaniu. Zdaniem skarżącego badanie powinno być wykonane na podstawie prawomocnej decyzji, a w niniejszej sprawie decyzja nie była prawomocna – w trakcie odwołania. Organ nie przeprowadził także dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego pomimo istnienia ku temu przesłanek. Naruszenia art. 9 k.p.a. skarżący upatruje w okoliczności, iż nie został wzięty pod uwagę jego słuszny interes jako obywatela. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o cofnięciu posiadanych przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, BE, C, CE, T ze względu na stan jego zdrowia. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na normie prawa materialnego wyrażonej w przepisie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie ze wskazanym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W ocenie Sądu, z treści przytoczonego przepisu wynika dla starosty obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Celem tego przepisu jest wykluczenie z ruchu drogowego osób, które nie powinny kierować pojazdami z uwagi na brak predyspozycji zdrowotnych. Dobrem chronionym jest w tym przypadku bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które ma zdecydowanie większe znaczenie dla interesu publicznego niż zaspokajanie potrzeb komunikacyjnych osoby niezdolnej do prowadzenia pojazdu. Użyte w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami sformułowanie "starosta wydaje decyzję", wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji, przy tym organy administracji są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Weryfikacja następuje bowiem w odpowiednim trybie, przewidzianym w ustawie o kierujących pojazdami (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 532/10), a zatem nie w niniejszym postępowaniu, które ma jedynie charakter następczy. Dodatkowo, orzeczenie takie, wydawane w szczególnym trybie, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1269/14). Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (t. jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 949 ze zm.) zwane dalej rozporządzeniem, które reguluje m.in. tryb postępowania w przedmiocie wydania ww. orzeczenia przez lekarza orzecznika, jednocześnie określając podmioty uprawnione do dokonania badań. W przypadku skierowania kierowcy na badania na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, muszą być one przeprowadzone we właściwym terytorialnie wojewódzkim ośrodku medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia), zaś organem odwoławczym od orzeczenia wydanego w takim ośrodku jest jeden z podmiotów enumeratywnie wymienionych w § 11 ust. 2 rozporządzenia – w niniejszym przypadku jest to Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Regulacja powyższa, wskazująca krąg podmiotów uprawnionych do orzekania o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, w razie decyzyjnego skierowania na badania, zapewnia legitymowanie się przez lekarzy odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem zawodowym oraz bezstronność przy ocenie stanu zdrowia osoby badanej. Na etapie powyższego postepowania diagnostyczno-orzeczniczego strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiając będące w jej posiadaniu dokumenty lekarskie, takie jak orzeczenia, zaświadczenia, historie choroby, czy wreszcie wyniki innych badań mające znaczenie w sprawie, a w szczególności uprawniona jest do odwołania się od orzeczenia lekarskiego pierwszej instancji do specjalistycznego organu wyższego stopnia po doręczeniu jej tego orzeczenia lekarskiego. Uprawnienie do odwołania się stanowi gwarancję zapewnienia ochrony praw osoby badanej. Uprawniony lekarz organu odwoławczego wydając orzeczenie uwzględnia nie tylko wyniki przeprowadzonego przez siebie badania, lecz również dokumentację medyczną zgromadzoną przez lekarza orzekającego w pierwszej instancji oraz wyniki konsultacji oraz badań specjalistycznych, pomocniczych, jeśli uznał je za niezbędne (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 91/14). Z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami, orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Przedstawiona powyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania. Orzeczenia lekarskie zapadłe w trybie tej procedury, nie podlegają zatem weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, co oznacza, że organy te są związane takimi orzeczeniami i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1859/10, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 251/06). Związanie, o którym wyżej mowa, nie oznacza braku jakiejkolwiek możliwości zakwestionowania dokumentu urzędowego, jakim jest orzeczenie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Jednak możliwość ta nie może wykraczać poza dozwolone według art. 76 § 3 k.p.a. przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Dodatkowe zawężenie możliwości kwestionowania takiego orzeczenia w toku postępowania prowadzonego przez starostę wynika ze szczególnego charakteru tego dokumentu. Skoro dokumentem urzędowym jest orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem wymagające wiedzy specjalnej, wytworzone w toku szczególnej procedury, to może być zweryfikowane tylko w tej szczególnej procedurze przewidzianej przepisami ustawy o kierujących pojazdami. Z przepisów ustawy o kierujących pojazdami wynika, że dokonywanie oceny istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało przekazane wyłącznie upoważnionym do tego lekarzom, wojewódzkim ośrodkom medycyny pracy oraz podmiotom medycznym enumeratywnie wymienionym w § 11 ust. 2 rozporządzenia. Zakres i sposób przeprowadzania badań poprzedzających wydanie stosownego orzeczenia jest ściśle określony. Przewidziana jest także szczególna procedura dająca możliwość przeprowadzenia ponownego badania w swoistym trybie odwoławczym. Tego rodzaju regulacja dotycząca czynności specjalistycznych jakimi są badania lekarskie powoduje, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie badań medycznych w inny sposób dla potrzeb postępowania przed organem administracji. W szczególności nie jest możliwa weryfikacja treści orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wydanego przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy lub jak w tym przypadku przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącego oznaczałoby, że organ administracji orzekający w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi zostałby upoważniony między innymi do oceny dokumentacji medycznej oraz wyników badań, w oparciu o które wydano orzeczenie lekarskie. Powyższe czynności nie tylko przekraczałyby kompetencje organu, lecz wręcz byłoby to niemożliwe, gdyż organ nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Kwestionowane orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym, któremu Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje zwiększoną moc dowodową w zakresie tego co nim stwierdzono, bowiem dokument ten, jak wskazano wyżej, został sporządzony w przypisanej formie i przez powołane do tego organy w zakresie ich działania – rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. Zarzuty wyrażone w skardze, wobec opisanych wyżej okoliczności nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione z następujących powodów. Otóż organy administracji obydwu instancji nie mają jakichkolwiek uprawnień do tego, aby kwestionować treść orzeczenia lekarskiego. Przedstawione przez skarżącego zarzuty i twierdzenia nie były w stanie podważyć tego, co wynika z treści znajdującego się w aktach orzeczenia lekarskiego. Jego wewnętrzne przeświadczenie o dobrym stanie zdrowia, nie przemawia przeciwko opinii lekarza wyspecjalizowanego w ocenie kwalifikacji zdrowotnych osób kierujących pojazdami. Należy również podnieść, że w decyzja w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie wydana przez organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego w dniu 23 listopada 2012 r. była decyzją ostateczną, a co za tym idzie wykonalną. Na podstawie tej decyzji uprawnione było zatem przeprowadzenie wyżej wskazanego badania lekarskiego. Nie zmienia powyższego fakt zaskarżenia decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Na marginesie należy podnieść, że wyrok Sądu z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 240/13 oddalający skargę na tę decyzję jest prawomocny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 września 2015 roku, sygn. akt I OSK 104/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia. Fakt wykonywania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji nie pozbawił jednak czasowo decyzji organu odwoławczego waloru ostateczności. Należy podnieść, że powołany w skardze art. 122 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.) nie mógł znajdować zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż został uchylony przez art. 125 pkt 10 lit. j) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami z dniem 19 stycznia 2013 r. Nie sposób również zarzucić organom naruszenia art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Być może skarżącemu chodziło o naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jednakże i ten przepis nie został w niniejszej sprawie naruszony. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy bowiem do tych decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, określona w tym przepisie prawa tj. w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Sąd działając również z urzędu nie dopatrzył się naruszeń prawa, które musiałyby skutkować stosowaniem wobec przedmiotu skargi kompetencji kasacyjnych. Wydana w sprawie decyzja wypełnia swe prewencyjne funkcje, przez co powinna pozostać w obrocie prawnym. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tym samym skarga nie mogła być uwzględniona, wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają bowiem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla natomiast zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.