II SA/Rz 744/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. Oddział w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A. S.A. Oddział w [...] kwotę 597, 00 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Spółki A z/s w [...], Oddział w [...], dalej "Spółka" jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, w związku z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /jedn. tekst Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej "u.g.n."/, po ponownym rozpatrzeniu wniosku H.R. o przyznanie jednorazowego odszkodowania z tytułu poniesionych szkód oraz obniżenia wartości nieruchomości, położonej w obrębie 209 miasta P., oznaczonej jako działka nr 156, w związku z usytuowaniem na niej w 1963 r. gazociągu wysokiego ciśnienia DN600 relacji Granica Państwa – J., decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...], ustalił na rzecz wnioskodawczym jednorazowe odszkodowanie w wysokości 156,00 zł z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania na niej wyżej wymienionego gazociągu. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał Spółkę A Oddział w [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło po tym, jak uprzednio wydana w tym samym przedmiocie decyzja odmowa Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] z uwagi na naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Odwołania od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli: H.R. oraz Spółka. H.R. zakwestionowała prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wielkość zmniejszenia wartości działki nr 156, położonej w obrębie [...] miasta P., na skutek przeprowadzenia przez nią w 1963 r. gazociągu wysokiego ciśnienia DN600. W odwołaniu złożonym przez Spółkę sformułowane zostały zarzuty naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z jej art. 233, przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy, naruszenie art. 132 ust. 6 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że obowiązek zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości obciąża Spółkę S.A., mimo tego, że podmiot ten nie jest osobą lub jednostką organizacyjną, która uzyskała zezwolenie, ani nie jest jej następcą prawnym, naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem jest każdoczesny właściciel nieruchomości, a nie wyłącznie "osoba wywłaszczona", w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołań Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /jedn. tekst Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."/ uznając, że decyzja został wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu wyjaśniającym. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że gazociąg wysokiego ciśnienia DN600 został usytuowany na nieruchomości położonej w P., obecnie oznaczonej jako działka nr 156 w obrębie [...] m. P., w 1963 r. na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. nr [...], zezwalającej Zakładom Gazu Ziemnego w [...] na przeprowadzenie na obszarze miasta P. (P., S., K.) gazociągu oraz urządzeń technicznych podziemnych i nadziemnych niezbędnych do korzystania z niego, w tym m.in. na nieruchomości stanowiącej własność S.R., poprzednika prawnego wnioskodawczym. Obowiązkiem organu I instancji ustającego odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości, jak również rzeczoznawcy majątkowego było zatem, w myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. ustalenie przeznaczenia tej nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło ograniczenie w sposobie jej korzystania czyli według stanu obowiązującego w 1963 r. Brak jest jednak takich ustaleń. Równocześnie budzi wątpliwości celowość ustaleń w zakresie związku pomiędzy istniejącym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w latach 1970 - 2016, a zmniejszeniem się wartości tej nieruchomości, na skutek wybudowania na niej gazociągu. Z akt sprawy nie wynika czy w 1963 r. nieruchomość ta była objęta planem zagospodarowania i jakie było jej przeznaczenie, wynikające z tego planu. W przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, powinno zostać ustalone w oparciu o regulację, zawartą w art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. Głównym jednak powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest wadliwość operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S.K. (uprawnienia nr 6044), wykorzystanego przez organ I instancji do ustalenia wysokości odszkodowania. Operat ten sporządzony został niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zwłaszcza z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm./, który nie został uwzględniony przez rzeczoznawcę przy sporządzaniu operatu. Po myśli tej regulacji przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości, 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości i 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy. W sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy nie odniósł się do powyższych kwestii. Wartość zmniejszenia określił przez obliczenie różnicy pomiędzy wartością nieruchomości bez urządzeń sieci gazowniczej, a wartością nieruchomości z uwzględnieniem urządzeń sieci gazowniczej, co nie odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Z tych też względów sporządzony operat szacunkowy wymaga poprawienia. Z powodu istniejącej wadliwości operatu szacunkowego, organ odwoławczy odstąpił od odniesienia się do zarzutów H.R. sformułowanych w odwołaniu, ponieważ dotyczą one wyłącznie kwestii związanych z tym operatem. Natomiast odnosząc się natomiast do zarzutów Spółki wyjaśnił, że są bezzasadne, bowiem S.R. (poprzedni właściciel nieruchomości), po wybudowaniu przedmiotowego gazociągu otrzymał stosowne odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach oraz za zniszczenie struktury roli, a zatem dotyczyło tylko części szkody związanej z realizacją na nieruchomości urządzeń wskazanych w art. 35 ust. 1 tej ustawy. Poprzedni właściciel nieruchomości nie otrzymywał natomiast odszkodowania za szkody powstałe na skutek samego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją gazociągu . Przepisem umożliwiającym odpowiednie działanie w tym zakresie, jest art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który z zgodnie z obecną linią orzeczniczą, ma zastosowanie również do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wbrew zarzutom odwołania Spółka jest następcą prawnym Zakładów Gazu Ziemnego w [...] i powstała na bazie jego przekształceń. Wnioskodawczyni nabyła sporną działkę w drodze umowy przekazania gospodarstwa rolnego i jako następca prawny poprzedniego właściciela S.R. tej nieruchomości posiada legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w niniejszej sprawie. Spółka w skardze na opisaną w sentencji decyzję zaskarżając ją w całości zarzuciła: - Naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n., a więc dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania; - Naruszenie art. 132 ust. 6 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek wydania decyzji [...] z dnia [...] maja 1963r. ograniczającej prawo własności na rzecz Zakładów Gazu Ziemnego w [...] obciąża Spółkę, mimo że podmiot ten nie jest osobą lub jednostką organizacyjną, która uzyskała zezwolenie, ani nie jest następcą prawnym takiego adresata pod tytułem ogólnym; - Naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem jest każdoczesny właściciel nieruchomości, tj. także każdy późniejszy właściciel nieruchomości, który nabył i korzystał z nieruchomości w staniej w jakim znajdowała się już po ograniczeniu prawa do korzystania z niej (wybudowania gazociągu), a nie tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczona", w stosunku do nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości; - Naruszenie art. 132 ust. 6 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie powstał obowiązek zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek wydania decyzji [...] z dnia [...] maja 1963r. ograniczającej prawo własności na rzecz Zakładów Gazu Ziemnego w [...], mimo że w istocie nie doszło do powstania szkody w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości skoro przedmiotowi nieruchomość w chwili budowy gazociągu miała charakter rolny, a lokalizacja gazociągu nie miała wpływu (nie wymusiła) zmiany przeznaczenia tegoż gruntu. W oparciu o przedstawione zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...], zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że na przedmiotowej działce oznaczonej nr ew. 156 w P. w 1963 roku na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. nr [...] usytuowany został gazociąg wysokiego ciśnienia DN600. Poprzedni właściciel nieruchomości po wybudowaniu przedmiotowego gazociągu otrzymał stosowne odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach polowych oraz za zniszczenie struktury roli H.R. Bezspornym jest, że do wybudowania tego gazociągu doszło w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dacie wydania tej decyzji właścicielem działki nr 156 był S. R., natomiast H.R. nabyła ją na podstawie aktu notarialnego umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...]czerwca 1989 r. (ustalenie na podstawie wpisu do Księgi wieczystej). Przedmiotowy gazociąg wchodzi w skład przedsiębiorstwa Spółka A W oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy organ I instancji określił wysokość odszkodowania. Zaskarżona decyzja to decyzja kasacyjna ze względu na braki operatu szacunkowego, które nie mogą zostać uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że zarówno art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. jak i art. 124 u.g.n. regulują szczególny przypadek wywłaszczenia. Pogląd taki znajduje oparcie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2009 r., sygn. akt II CSK 394/08, gdzie stwierdzono, że porównanie tych obu przepisów musi prowadzić do wniosku, że ustawodawca uregulował w nich szczególny przypadek wywłaszczenia, polegający na ograniczeniu sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa. Przedmiot ograniczeń jest tożsamy, chodzi w nich bowiem o zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na cudzej nieruchomości urządzeń przesyłowych. Sąd orzekający w sprawie co do zasady podziela pogląd, że przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być zastosowane do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 512/13, z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV/Po 551/14, z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 193/14). W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OP 1/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa o gospodarce nieruchomościami w braku przepisów przejściowych wskazuje na zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastałych w dniu jej wejścia w życie stosunków prawnych. Analiza przepisów przejściowych u.g.n. wskazuje, że ustawa ta nie zawiera przepisów czasowych ograniczających zastosowanie normy wynikającej z art. 128 ust. 1 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych po jej wejściu w życie. Taka wykładnia ma też oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt P 25/02). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 90/14 stwierdził, iż analiza brzmienia art. 125 ust. 5 pkt 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa już dokonane, oznacza to tym samym, że może być stosowany do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie bez narażania innych wartości konstytucyjnych. Tak więc nie zawsze warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 jest okoliczność, aby stan faktyczny zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie u.g.n. Pogląd taki prezentowany jest aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Taką interpretację cytowanego przepisu przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, z dnia 6 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11, a także liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym także w Rzeszowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 385/09. Tak więc przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Odmienne stanowisko naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności, a także art. 21 ust. 2 wyrażającym zasadę gwarantującą odszkodowanie w przypadku wywłaszczenia, oraz art. 1 zdanie 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu z dnia 20 kwietnia 1952 r. i 16 września 1963 r. w Strasburgu (ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r.). Wobec tego ten zarzut skargi, podobnie jak i zarzut, iż Spółka A nie jest następcą prawnym Zakładu Gazu Ziemnego w [...] nie zasługują na uwzględnienie. Sąd rozpoznając skargę dopatrzył się innego naruszenia, które wziął pod uwagę z urzędu. Pierwszorzędne znaczenie miało ustalenie, czy w ogóle H.R. miała legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Z takim roszczeniem mogli wystąpić właściciele nieruchomości, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w chwili budowy linii przesyłowej. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się bowiem ściśle z faktem doznania uszczerbku w przysługującym danemu podmiotowi prawie własności. Należy podzielić dominujące stanowisko sądów administracyjnych, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości (patrz: wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 325/15, z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 353/08, z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 408/05, z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 800/12). Równocześnie wskazać należy, że w pewnych okolicznościach uprawnienie do żądania odszkodowania może przejść na inny podmiot niż wywłaszczony właściciel. Takim przypadkiem jest następstwo prawne określane jako sukcesja uniwersalna, gdy bez konieczności podejmowania innych działań nabywca wstępuje w ogół praw i obowiązków zbywcy. Jednakże przejście prawa do uzyskania odszkodowania wynika z faktu wstąpienia w ogół praw i obowiązków (np. dziedziczenie), a nie z faktu nabycia prawa własności konkretnej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie H.R. nabyła prawo własności nieruchomości w drodze przekazania gospodarstwa rolnego, które ma charakter umowy cywilnoprawnej. Tym samym nie wstąpiła ona w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Organ nie ustalił by wnioskodawczyni zawarła dodatkowe porozumienie w sprawie przeniesienia uprawnienia do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Sąd podziela stanowisko m.in. Sądu w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 598/16, że osobą uprawnioną do odszkodowania jest oczywiście były właściciel (z daty wywłaszczenia), jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej. Nie oznacza to jednak, że uprawnionym do odszkodowania nie może być osoba, która jako aktualny właściciel nieruchomości, legitymuje się formalnoprawnym tytułem uprawniającym go do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania (np. gdy strony umowy postanowiły, że cena zostaje pomniejszona o przysługujące odszkodowanie). H.R. nabyła nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej, czyli sukcesji singularnej. Prowadząc ponownie postępowanie organ w pierwszej kolejności wyjaśni, czy H.R. nabyła uprawnienie aby składać wniosek o wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z tych względów Sąd uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 129 ust. 5 u.g.n. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.