III SA/Kr 1240/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. I. i T. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. I. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. na podstawie art. 80 ust. 1 i 1a, art. 87 ust. 1, 1a, 1b, art. 88 ust. 1 i 2, art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575) oraz art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2016 r. [...] Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (działającego na podstawie upoważnienia Starosty) o odmowie przyznania dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie dla małoletniego M. B. urodzonego [...] 2008 r., umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej w osobach A. I. i T. I. Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 4 kwietnia 2016 r. rodzina zastępcza w osobach A. I. i T. I. złożyła wniosek o przyznanie dodatku w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016 poz. 195), na dziecko M. B. W rodzinie zastępczej umieszczono małoletniego na mocy postanowienia Sądu z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt [...]. Otrzymuje ona zgodnie z decyzją z dnia [...] 2012 r. świadczenia na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej. Organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzina zastępcza złożyła wniosek o wypłatę świadczeń dla rodzin zastępczych na dotychczasowych zasadach, tj. ustawy o pomocy społecznej. Dodał, że zgodnie z wykładnią literalną przepisu art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny, świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zależne jest od otrzymywania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, o jakim mowa w ust. 1 tego artykułu. Nadto, na co wskazuje także wykładnia funkcjonalna i systemowa, przysługuje ono gdy rodzina korzysta ze świadczeń na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustawodawca bowiem wyraźnie zastrzegł, iż jest to świadczenie przysługujące do świadczenia otrzymywanego na mocy art. 80 ust 1 cyt. ustawy. Wskazano, iż świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zostało przez ustawodawcę wyraźnie zastrzeżone jako świadczenie przysługujące do świadczenia podstawowego, jakim jest świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, odrębnie niż świadczenia na przykład w postaci dodatku z tytułu niepełnosprawności, które jest świadczeniem samoistnym, które może przysługiwać w niektórych sytuacjach rodzinie zastępczej, która wybrała na mocy art. 226 ust. 5 ustawy otrzymywanie świadczeń na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Organ podał też, że nie może orzekać w przedmiocie złożonego wniosku na innych podstawach niż obowiązujący przepis prawa - w przedmiotowej sprawie art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ani przyjmować wytycznych wskazywanych przez inne organy państwowe. Naruszałoby to bowiem zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 kpa, zgodnie z którą podstawę prawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje czy wytyczne nie stanowią bowiem powszechnie obowiązującego prawa (organ powołał wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 maja 1999 r. IV SA 827/97). Mając na uwadze powyższe Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (działający na podstawie upoważnienia Starosty) decyzją z dnia [...] 2016 r., działając na podstawie art. 80 ust. 1 i 1a , art. 87 ust. 1 i 1a, ust. 1c, art. 88 ust. 1 i 2, art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 6, 104, 107 kpa, prawidłowo odmówił przyznania dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie dla małoletniego M. B. umieszczonego w ww. rodzinie zastępczej zawodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. I. i T. I. zarzucili, że ww. decyzja oparta na prymacie wykładni językowej nad systemową i funkcjonalną jest krzywdząca dla M. B., który jest piątym wychowywanym przez nich dzieckiem, a stopień jego niepełnosprawności pociąga za sobą w konsekwencji zwiększenie wydatków i wzrost potrzeb finansowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podał, co następuje: W dniu 4 kwietnia 2016 r. rodzina zastępcza złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dla M. B., którego umieszczono w rodzinie zastępczej A. i T. I. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt [...]. Zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. otrzymuje on świadczenia na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rodzina zastępcza złożyła wniosek o wypłatę świadczeń na dotychczasowych zasadach, tj. w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 660 zł miesięcznie – w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Natomiast przepis art. 80 ust. 1a dodany ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowi, iż rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwanej dalej "dodatkiem wychowawczym". Organ podniósł, że odwołujący się ubiegają się o przyznanie im świadczenia wychowawczego określonego dalej w ustawie "dodatkiem wychowawczym", jednakże w niniejszym przypadku świadczenie to nie przysługuje. Z akt sprawy wynika bowiem, iż otrzymują oni świadczenie na pokrycie kosztów pobytu dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, a cytowany wyżej przepis art. 80 ust. 1a jednoznacznie stanowi, zdaniem organu, iż świadczenie wychowawcze przysługuje wyłącznie rodzinom, które otrzymują pomoc na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z literalną wykładnią ww. przepisu, a także wykładnią funkcjonalną i systemową świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zależne jest od otrzymywania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, o jakim mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Ustawodawca bowiem wyraźnie zastrzegł, iż jest to świadczenie przysługujące do świadczenia otrzymywanego na mocy art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Kolegium wskazało też, że organ administracji nie może orzekać na innych podstawach niż obowiązujący przepis prawa - w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, bowiem doprowadziłoby to do wydania decyzji sprzecznej z przepisem prawa, co w konsekwencji mogłoby skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Jak bowiem słusznie zauważył organ l instancji, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Na powyższą decyzję A. i T. I. złożyli skargę do WSA w Krakowie, zarzucając naruszenie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu interesu społecznego, a w szczególności słusznego interesu obywatela. Zarzucili błędną interpretację art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wg skarżących literalna wykładnia jest sprzeczna z celem prawodawcy, który nie dążył do wykluczenia rodzin korzystających z pomocy społecznej z możliwości przyznania dodatku wychowawczego. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan prawny, na podstawie którego organy orzekały w kontrolowanym postępowaniu przedstawia się następująco: Z dniem 1 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. 2016.195), w ustawie z dnia 11 lutego 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2016.575), wprowadzono zmianę polegającą na dodaniu w art. 80, regulującym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, ustępu 1a, zgodnie z którym: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym". Z kolei zgodnie z ust. 1 art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania, nie niższe niż kwoty określone w tym przepisie. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej weszła w życie z dniem 9 czerwca 2011 r. i zastąpiła dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące (m. in.) rodzin zastępczych, zamieszczone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepisy art. 226 ust. 5, 6 i 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowią, że sprawy o świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, jeżeli osoba otrzymująca świadczenie złoży stosowny wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 5 i 6). W związku z tym na starostę został nałożony obowiązek poinformowania rodzin zastępczych o możliwości złożenia takiego wniosku, który to obowiązek powinien był zostać wykonany w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 7). Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 226 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powoduje taki skutek, że dotychczasowe przepisy znajdują zastosowanie tylko do sytuacji, gdy prawo do danych świadczeń powstało przed dniem 1 stycznia 2012 r., a zatem tylko, gdy do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej doszło przed tą datą. Wynika to ze sformułowania art. 226 ust. 5 ustawy. Wniosek, o którym mowa w art. 226 ust. 6 dotyczy zatem tylko świadczeń, do których prawo powstało przed wejściem w życie nowej ustawy. Co do innych, nowych świadczeń rodzina zastępcza ma zatem prawo na zasadach określonych w przepisach je wprowadzających. W przedmiotowej sprawie rodzina zastępcza, w której umieszczono małoletniego M. B. na mocy postanowienia sądu z dnia 30 października 2009 r. otrzymuje zgodnie z decyzją z dnia [...] 2012 r. świadczenia na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej. Bez względu na podstawę prawną wypłaty niewątpliwie jednak otrzymywane świadczenie jest przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Regulacja w zawarta w art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie dotyczy żadnych świadczeń związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie zastępczej i opłatami za taki pobyt wprowadzonych po dniu 1 stycznia 2012 r., tj. po wejściu w życie ustawy. Nie dotyczy więc także nowego rodzaju świadczenia w postaci dodatku wychowawczego, wprowadzonego z dniem 1 kwietnia 2016 r. Przepis ten wskazuje wyłącznie na możliwość rozpatrywania spraw o świadczenia enumeratywnie w tym przepisie wymienione na zasadach dotychczasowych i musi on być interpretowany ściśle. Z pewnością nie można go uznać za podstawę wyłączenia prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1a. Z argumentacją organu nie można się zgodzić, ponieważ jej nieprawidłowość wynika już z samego brzmienia art. 226 ust. 5 ustawy. Wniosek złożony przez skarżących, na podstawie tego przepisu, nie dotyczył i nie mógł dotyczyć jakichkolwiek przyszłych, bliżej nieokreślonych świadczeń wprowadzonych przez ustawodawcę. Akceptując stanowisko organu należałoby uznać, że skarżący składając wniosek na podstawie art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, "zrzekli się" prawa do wszelkich przyszłych świadczeń, jakie ewentualnie ustawodawca wprowadzi po dniu 1 stycznia 2012 r. na rzecz dzieci korzystających z systemu pieczy zastępczej, co jest nie do przyjęcia. Rozważenia wymaga więc treść art. 80 ust. 1 i powiązanie tego przepisu z dodanym z dniem 1 kwietnia 2016 r. w ust. 1a nowym rodzajem świadczenia w postaci dodatku wychowawczego. Nie można się zgodzić z argumentacją organu, że świadczenie to dotyczy wyłącznie osób pobierających świadczenia na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przepis art. 80 ust. 1 ustawy określa w istocie świadczenie przyznawane na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej ustanowionej po dniu 1 stycznia 2012 r. Natomiast ust. 1a stanowi: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1 przysługuje dodatek...". Niesporne w sprawie jest, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej, oraz że pobierają świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Zdaniem Sądu ta właśnie okoliczność - fakt pobierania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, winna decydować o istnieniu prawa do pobierania nowego świadczenia w postaci dodatku wychowawczego. Nieistotne jest więc, w jaki sposób (na "starych" czy na nowych zasadach) wyliczona i wypłacana jest wysokość świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Rozpatrując wniosek skarżących o przyznanie dodatku wychowawczego, wprowadzonego jako odpowiednik świadczenia wychowawczego z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci organy nie wzięły pod uwagę i nie rozważyły stanu faktycznego w świetle obowiązującej regulacji prawnej, dokonały przy tym także zupełnie błędnej i pobieżnej interpretacji przepisu art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Takie procedowanie stanowi naruszenie przepisów art. 7 kpa, który obliguje organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przytoczona przez organ wykładnia językowa bez uwzględnienia innych kryteriów wykładni, takich jak systemowość czy funkcjonalność normy prawnej doprowadziły do wykładni, która w swojej istocie jest niezgodna zarówno z celem ustawodawcy, jak również z art. 32 Konstytucji RP dotyczącym równości wobec prawa, jak również art. 72 ust. 2 ustawy zasadniczej, który obliguje administrację publiczną do szczególnej troski o dzieci pozbawione opieki rodzicielskiej. Warto również zwrócić uwagę na orzeczenie WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1234/16, które w bardzo zbliżonym stanie faktycznym, zwróciło uwagę na błędną wykładnię art. 80 ust. 1 oraz 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ww. stanowisko zajął WSA w Krakowie także w wyrokach w sprawach o sygn. III SA/Kr 1243/16, III SA/Kr 1055/16, jak również WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. IV SA/Po 830/16. Rozpatrując ponownie wniosek skarżących, organy uwzględnią interpretację przepisów art. 226 ust. 5 i art. 80 ust. 1 i 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wyrażoną wyżej. Wobec naruszenia przepisów art. 80 ust. 1 i 1a i art. 226 ust. 5 i 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez błędną ich wykładnię na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.