II SA/Wr 727/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant asystent sędziego Bartłomiej Hamadyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta O. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) postanowić odmówić – we wznowionym postępowaniu – uchylenia decyzji Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego o część usługową i mieszkaniową wraz z wykonaniem wewnętrznej linii zasilania wlz, przyłącza wodociągowego, rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, przełożenia dwóch przyłączy wodociągowych oraz chodników w J. na działce nr 166/6 AM-[...], obręb [...]. Z uzasadnienia decyzji, w którym przedstawione zostały w porządku chronologicznym kolejne czynności procesowe wynika, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. S. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego o część usługową i mieszkaniową wraz z wykonaniem wewnętrznej linii zasilania elektroenergetycznego wlz, przyłącza wodociągowego, rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, przełożenia dwóch przyłączy wodociągowych, wykonania chodników na działce nr 166/6, AM-[...], obręb [...]. W dniu 15 maja 2013 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek J. K. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną na wstępie decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Dodatkowo wnioskodawca wniósł o wyłączenie Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa w O. z przedmiotowego postępowania. Postanowieniem nr [...], z dnia [...] r., Starosta O. odmówił wyłączenia [...] - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa w O. z przedmiotowej sprawy, a postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. S. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego w opisany we wstępie sposób. Następnie postanowieniem nr [...], z dnia [...] r., Starosta O. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. i podał, że "zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami zaistnienia przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych". (Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę D. postanowieniem nr 0-604/13 z dnia 17 września 2013 r. a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie Wojewody D..) Dnia 9 października 2013 r. J. K. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodów z akt sądowych i o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale świadka. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta O. odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego. Wojewoda D. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J. K. na postanowienie Starosty O. nr [...]. (Skarga na postanowienie Wojewody D. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Wr 293/14.) Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Starosta O. odmówił uchylenia decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego o część usługową i mieszkalną wraz z wykonaniem: wewnętrznej linii zasilania elektroenergetycznego wlz, przyłącza wodociągowego, rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, przełożenia dwóch przyłączy wodociągowych i wykonania chodników na działce nr 166/6, AM-[...], obręb [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że "w świetle dokonanych ustaleń J. K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r. i tym samym nie może żądać weryfikacji powyższego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania". Na skutek odwołania J. K. decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że Starosta O. powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego efektem będzie rozstrzygnięcie o posiadaniu przez J. K. statusu strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty O. Nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta O. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. odmówił uwzględniania żądania dowodowego J. K., polegającego na przeprowadzeniu dowodów z akt sądowych Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Sądu Rejonowego w O. II Wydział Karny oraz przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Dnia 1 marca 2016 r. wpłynął wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Wojewoda D. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Ponadto postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Starosta O. odmówił wyłączenia Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O. - [...] od udziału w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. Dnia 1 marca 2016 r. do D. Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w opisywanej wcześniej sprawie. W dalszej części uzasadnienia Starosta O. przedstawił argumentację odnoszącą się do istoty rozstrzygnięcia i w tym zakresie wyjaśnił, że stosownie do art. 147 kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. W przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia, przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony powinno nastąpić w toku wznowionego postępowania. Po wznowieniu postępowania organ przeprowadza je co do przyczyn wznowienia oraz wyjaśnia i ocenia czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a także rozstrzyga istotę sprawy. W powyższej sprawie należy stwierdzić, że przesłanki formalne zostały spełnione (decyzja jest ostateczna; z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił J. K. podając jako podstawę przepis art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego; wniosek został wniesiony z zachowaniem terminu ). Zgodnie z przepisem art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98 ). Należy odróżnić tak rozumiany interes prawny od interesu faktycznego, czyli sytuacji, w której dany podmiot jest co prawda zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). W sprawach regulowanych przepisami ustawy - Prawo budowlane dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stanowiąc, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar odziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Czyni to stroną takiego postępowania jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczająca do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Z projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja - rozbudowa pawilonu handlowego o część usługową i mieszkaniową wraz z wykonaniem: wewnętrznej linii zasilania elektroenergetycznego wlz, przyłącza wodociągowego, rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, przełożenie dwóch przyłączy wodociągowych, wykonanie chodników jest realizowana na dz. nr 166/6 AM-[...], obręb [...] oddzielonej od działki nr 165/16 stanowiącej własność J. K. dwoma działkami: dz. nr 165/18 i dz. nr 166/23. Projektowany obiekt o wysokości 11,04 m będzie zlokalizowany w odległości ok. 24,2 m od budynku stanowiącego własność J. K. od strony południowo zachodniej. W ocenie organu obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, wyznaczony zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z póżn. zm.) w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem nieruchomości J. K.. Ponadto - zdaniem Starosty O. podnoszona we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność braku dojścia do nieruchomości skarżącego od strony południowej i południowo-wschodniej na skutek realizacji spornej inwestycji na dz. nr 166/6 nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym, ponieważ przedmiotowa działka skarżącego o nr 165/16 ma dostęp do drogi publicznej ul. J. B. od strony północnej, natomiast od strony południowej i południowo-wschodniej graniczy bezpośrednio z działką 165/23 stanowiącą własność Gminy J., a zatem realizacja inwestycji na działce 166/6 w żaden sposób nie ogranicza dostępu do działki skarżącego. W świetle dokonanych ustaleń Starosta O. uznał, że J. K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. i tym samym nie może żądać weryfikacji powyższego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania. Oznacza to, że podanie wniósł podmiot nieposiadający przymiotu strony, co skutkuje, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez J. K., który w odwołaniu zarzucił tej decyzji naruszenie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W szczególności skarżący wskazał, że posiada przymiot strony oraz, że Starosta O. nie uwzględnił wniosków o przeprowadzenie dowodów oraz rozprawy administracyjnej a także nieprzekazanie do Wojewody D. wniosku o wyłączenie Starosty O. od orzekania z niniejszej sprawie. W treści odwołania J. K. zawarł także zażalenie na postanowienie Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. oraz wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i rozprawy administracyjnej. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Wojewoda D. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, uwzględniając przede wszystkim podejmowane w postępowaniu czynności procesowe, a następnie wyjaśnił, że J. K. jako podstawę swojego żądania weryfikacyjnego wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że w postępowaniu wznowieniowym stosuje się stan pracy aktualny na dzień orzekania jedynie w przypadku wydawania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a w każdej innej kwestii rozstrzygającej bierze się pod uwagę stan prawny z datą wydania decyzji dotychczasowej. Zatem w przedmiotowe sprawie zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dniu [...] r. Wojewoda D. wskazał następnie, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jednocześnie organ zaznaczył, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie ww. przepisu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r., VII SA/Wa 1543/11, LEX nr 1097674). W rozumieniu cytowanego przepisu na pojęcie strony postępowania o pozwolenie na budowę składają się dwa elementy, które muszą być jednocześnie spełnione: element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy wymagający, aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosując art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ winien zatem ustalić, które nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie tego obszaru winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zatem – jak wskazał organ odwoławczy - aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na innej nieruchomości należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 1772/11, LEX nr 1270189). W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, że decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Starosta O. zatwierdził projekt budowany i udzielił W. S. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego o część usługową i mieszkalną wraz z wykonaniem: wewnętrznej linii zasilania elektroenergetycznego wlz, przyłącza wodociągowego, rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, przełożenia dwóch przyłączy wodociągowych i wykonania chodników na działce nr 166/6, AM-[...], obręb [...]. Działka nr 165/16, AM-[...], obręb [...], będąca własnością J. K. nie graniczy z nieruchomością będącą przedmiotem zainwestowania, oddzielona jest od niej działką nr 166/18. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (str. 68 projektu budowlanego) oddalona jest o ok. 8 m od granicy z tą działką, a projektowana rozbudowa pawilonu handlowego została zaprojektowana od strony ul. L., a zatem w znacznym oddaleniu od działki skarżącego (ok. 23 m). Projektowana rozbudowa budynku będzie miała wysokość 7,82 m (str. 99 projektu budowlanego). Z pozostałych elementów inwestycji (wewnętrzna linia zasilania elektroenergetycznego wzl, przyłącze wodociągowe, wewnętrzna instalacja gazowa, przełożenie dwóch przyłączy wodociągowych oraz chodniki) - najbliższy z nich znajduje się w odległości 16 m od granicy działki nr 165/16. W ramach inwestycji nie projektuje się wykonania miejsc postojowych. W świetle wskazanych przepisów i stanu faktycznego sprawy – zdaniem Wojewody D. nie ma podstaw dla uznania, że działka nr 165/16, AM-[...], obręb [...], znajduje/się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie, że skarżący posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie żądanym przez skarżącego oraz nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a także zażalenia na postanowienie Starosty O. nr [...] organ odwoławczy wskazał, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wyodrębnia trzy etapy postępowania wznowieniowego. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, w tym czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Należy jednak zastrzec, że zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 22 października 1998 r., sygn. IV SA 116/98, LEX nr 43747 oraz z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1621/06, LEX nr 506964), w przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że jako strona postępowania, bez własnej winy nie brał w tym postępowaniu udziału, a jednocześnie zbadanie kwestii posiadania przez wnioskodawcę statusu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, właściwy organ jest zobowiązany wznowić postępowanie i dopiero w ramach wznowionego postępowania ustalić, czy wnioskodawcy przysługuje legitymacja procesowa. Z tego też względu Starosta O. wznowił postępowanie zakończone decyzją Nr [...]. Skoro jednak po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, a zatem nie zaistniała przesłanka wznowienia, organ pierwszej instancji nie mógł orzekać w zakresie kwestii merytorycznych, ocenionych poza pierwszą fazą postępowania wznowieniowego. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez J. K. braku przekazania jego wniosku o wyłączenie Starosty O. od orzekania w sprawie do Wojewody D. organ wskazał, że zgodnie z art. 25 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 1); osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 2). Wskazane przesłanki wyłączenia organu są przesłankami wyczerpującymi, co oznacza, że podstawą wyłączenia organu nie może być inna okoliczność (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 354/07, LEX nr 468746). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego następuje z mocy prawa, a zatem wydanie odrębnego postanowienia w tej sprawie nie znajduje uzasadnienia w przepisach (wyrok NSA w Lublinie z dnia z dnia 6 marca 1998 r., sygn. I SA/Lu 189/97, LEX nr 33528, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 306/05, LEX nr 179220 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 830/10, LEX nr 760153). Dopiero zatem w przypadku zaistnienia przesłanek wyłączenia Starosty O. od załatwienia sprawy organem właściwym do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 26 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, będzie odpowiednio organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę lub organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. W treści zaskarżonej decyzji Starosta O. wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki wskazane art. 25 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z tym nie powstał obowiązek przekazania wniosku J. K. do Wojewody D.. W zakresie przesłanek wyłączenia wskazanych w art. 24 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego Starosta O. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda D. podkreślił, że we wniosku o wyłączenie pracownika J. K. nie podał okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo braku bezstronności Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O.. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował J. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy "w postaci: 1) przepisu art. 138 § 1 w związku z art. 144 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji odmowę uchylenie decyzji Starosty O. z dnia [...] r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r., Nr [...], 2) przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 i zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez uznanie, że skarżącego J. K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] roku i tym samym nie może żądać weryfikacji powyższego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania, 3) przepisu art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez jego lekceważenie i nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron, świadków i biegłego zakresu budownictwa i architektury zaoferowanych w odwołaniu z dnia 14.03.2016 r., 4) przepisu art. 7 - kpa w związku z art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 78 § 1 kpa przez ich lekceważenie i nieprzeprowadzenie dowodów zaoferowanych w odwołaniu z dnia 14.03.2016 r., 5) przepisu art. 6-10 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 81 kpa i art. 107 § 3 kpa przez ich lekceważenie w niniejszej sprawy, 6) przepisu art. 16 § 1 kpa przez lekceważenie ostatecznych decyzji Wojewody W. z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...], z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...], z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...], a także decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...], 7) przepisu art. 153 ppsa przez lekceważenie wyroku NSA O Z we Wrocławiu z dnia 17.01.2000 r., sygn. akt II SA/Wr 917/98 oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15.11.2007 r., sygn. akt II SA/Wr 152/07 i z dnia 29.05.2014 r., sygn. akt 412/13, 8) przepisu art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu ) przez wykroczenie poza granice wyznaczone przez ten przepis w wyniku podjęcia orzeczenia wbrew żądaniom zawartym w odwołaniu z dnia 14.03.2016 r., 9) przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie skarżącego J. K. i inwestora, a także zarzucam, 10) świadome i celowe przeciąganie niniejszego postępowania administracyjnego". Powołując się na tak sformułowane zarzuty J. K. wniósł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J. K. wyjaśnił m.in., że jego zdaniem w sprawie niniejszej, gołosłowne jest stanowisko Wojewody, iż skarżącemu się nie przysługiwał status strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę spornego pawilonu handlowego o pow. zabudowy 157,52 m2., posadowionego na terenie skweru miejskiego AM-[...], obręb [...] o powierzchni 1 ha - położonego w J., pomiędzy ulicami O., J. B., Ż. i pasażem pieszym łączącym ulicę O. z ulicą J. B., który według obowiązującego prawa nie istnieje. Skarżący powołał się również w uzasadnieniu skargi na orzeczenie wydane przez Wojewodę D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. i Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w postępowaniach, w których przyznano mu status strony. Wskazał też w uzasadnieniu, że w dniu [...] r. Sąd Rejonowy w O. II Wydział Karny w sprawie sygn. [...] wydał wyrok skazujący i uznał, że były Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O. - wydawał na rzecz inwestora - bezprawne pozwolenia na budowę i rozbudowę spornego pawilonu. W postępowaniu karnym Sądu Rejonowego w O. w sprawie [...] skarżący jako pokrzywdzony w tym postępowaniu karnym - działał jako oskarżyciel posiłkowy. Dowód: akta Sądu Rejonowego w O. II Wydział Karny w sprawie [...]. W związku z tą sprawą zostały wydane 2 wyroki karne przez Sąd Rejonowy w O. w sprawie przestępstw urzędniczych, tj. z dnia [...] r., sygn. akt. [...] i z dnia [...] roku, sygn. akt. [...]. W ocenie skarżącego nie można podzielić argumentów Wojewody D., co do braku oddziaływania spornej rozbudowy na jego działkę, tj. działkę Nr 165/16, obręb [...], bowiem decyzja Starosty O. z dnia [...] roku, Nr [...] dotyczy rozbudowy istniejącego bezprawnie budynku o funkcję usługową i mieszkaniową do wysokości 11,04 m. Nie ma w tym znaczenia, która część budynku zostanie rozbudowana, bowiem w wyniku realizacji inwestycji wzrośnie oddziaływanie budynku jako całość. J. K. wskazał też w uzasadnieniu skargi, że sprawa budowy i rozbudowy spornego pawilonu o powierzchni 157,52 m.kw. posadowionego na terenie skweru miejskiego AM-[...], obręb [...] o powierzchni 1 ha - położonego w J., pomiędzy ulicami O., J. B., Ż. i pasażem pieszym łączącym ulicę O. z ulicą J. B. - ostatecznie została rozstrzygnięta decyzjami Wojewody W. z dnia [...][...][...][...], co do których przysługiwało odwołanie do GINB w Warszawie, a także decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r., Nr [...] znak: [...], co do której przysługiwała skarga do WSA we Wrocławiu. Zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych jest związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawa. Dodatkowo oświadczył, że podtrzymuje odwołanie z dnia 14 marca 2016 r. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 28 października 2016 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie. W dniu 7 lutego przedłożone zostało do akt sprawy pismo procesowe skarżącego oznaczone jako "załącznik do protokołu sądowego 14 lutego 2017 r., w którym J. K. – na podstawie art. 106 § 3 i § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z podanych w piśmie dziewięciu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Do pisma załączone zostało zdjęcie budynku inwestora. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 14 lutego 2017 r. J. K. wniósł - na podstawie art. 106 § 3 i § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o dopuszczenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] na okoliczność posiadania przymiotu strony w niniejszej sprawie oraz o rozpoznanie dotychczasowych wniosków dowodowych przed rozpoznaniem sprawy. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego zgłoszonego na rozprawie oraz zawartego w piśmie procesowym skarżącego z dnia 3 lutego 2017 r. (doręczonym Sądowi w dniu 7 lutego 2017 r.) oznaczonym jako "załącznik do protokołu sądowego 14 lutego 2017 r.". Skarżący oświadczył, że popiera skargę w całości i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania wg przedłożonego spisu kosztów procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymująca decyzję Starosty O. z dnia [...] r. (Nr [...]) odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego o część usługową i mieszkalną z wykonaniem wewnętrznej linii zasilania wlz, przyłącza wodociągowego, rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, przełożenia dwóch przełączy wodociągowych oraz chodników na działce nr 166/6 AM-[...], obręb [...]. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują także tryby postępowania umożliwiające wzruszenie decyzji ostatecznych, jaką jest objęta skierowanym przez J. K. wznowieniowym wnioskiem weryfikacyjnym decyzja Starosty O. z dnia [...] r. (Nr [...]) powyżej opisana. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością formalnoprawną uwzględnioną w przepisach art. 145 § 1 lub art. 145a § 1. Dopuszczona przez ustawodawcę możliwość zweryfikowania decyzji dysponującej walorem ostateczności stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wywołanych decyzją skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje, mające cechę ostateczności obowiązują tak długo dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, dla której podstawę prawną stanowi odpowiedni przepis prawa procesowego (np. B. Adamiak, KPA Komentarze). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 w sprawie zaskarżonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na taką podstawę żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opisywaną wcześniej decyzją Starosty O. z dnia [...] r. (Nr [...]) wskazał J. K. we wniosku weryfikacyjnym z dnia 15 maja 2013 r. Obowiązkiem organu właściwego w sprawie było zatem sprawdzenie istnienia tej podstawy wznowieniowej. Okolicznością rozstrzygająca w sprawie było zatem ustalenie, czy podmiot zgłaszający żądanie wznowienia postępowania i zarzucający, że był stroną w zakończonym ostatecznie postępowaniu faktycznie posiada przymiot strony, a przeprowadzenie postępowania z jego pominięciem stanowi naruszenie prawa. Zawsze bowiem w przypadku wznowienia postępowania na skutek wniosku strony granice postępowania ograniczone są do podstawy wznowienia wskazanej we wniosku i określonej w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Należy też dodatkowo wyjaśnić, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w administracyjnym postępowaniu orzekającym zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b kpa w związku z czym w jego toku organ nie prowadzi rozważań materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie podstawą orzekania w postępowaniu administracyjnym przez organy właściwe instancyjne stanowił wskazany we wstępie przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b kpa. Istota tego regulowania polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy właściwy w sprawie wznowienia postępowania organ stwierdzi, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, a przyjętą przez nie ocenę, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie wskazanej we wniosku weryfikacyjnym Sąd bezwzględnie akceptuje. Istotne bowiem jest, że w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie legitymację wnioskodawcy należało ocenić przy zastosowaniu art. 28 ust 2 ustawy – Prawo budowlane, wcześnie powoływanej. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Ponadto stanowi on lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako szczególny, ma zatem w niniejszej sprawie zastosowanie przed ogólną regulacją art. 28 kpa. Mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organ obowiązany był zatem w niniejszej sprawie ustalić, czy nieruchomość co do której J. K. przysługuje prawo własności, znajduje się w "obszarze oddziaływania obiektu", na rozbudowę którego wydano pozwolenie. Wyjaśnienie tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez ten obszar należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Innymi słowy tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja lub oddalonej od niej w niewielkim stopniu nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu - podzielającego stanowisko organów orzekających przyjęte w tym zakresie – ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony. Ponadto treść decyzji Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego o część usługową i mieszkalną wraz z wykonaniem wewnętrznej linii zasilania wlz, przyłącza wodociągowego, rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, przełożenia dwóch przełączy wodociągowych oraz chodników w J. na działce nr 166/6 AM-[...], obręb [...] nie daje podstaw do stwierdzenia, że obszar oddziaływania tej inwestycji obejmuje również działkę skarżącego tj. działkę nr 165/16, AM-[...], obręb [...]. Nie wskazuje na to również funkcja, forma, konstrukcja, parametry użytkowe i techniczne zamierzonego obiektu ani sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Działka nr 165/16, AM-[...], obręb [...], stanowiąca przedmiot własności J. K. nie graniczy z nieruchomością, objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Obie nieruchomości oddzielają od siebie działka nr 166/18 i działka nr 166/23. Ponadto zamierzona rozbudowa istniejącego pawilonu handlowego będzie realizowana – jak wynika z projektu budowlanego i zawartego w nim projektu zagospodarowania terenu – od strony ulicy L., co lokalizuje ją w odległości ponad 24 m od budynku stanowiącego własność skarżącego. Także lokalizacja i charakter pozostałych infrastrukturalnych elementów planowanej inwestycji nie powoduje – w uznaniu Sądu – sytuowania działki skarżącego w obszarze jej oddziaływania. Materiał sprawy przeczy również twierdzeniom skarżącego o pozbawieniu nieruchomości stanowiącej jego własność dojścia do niej od strony południowej i południowo – wschodniej w konsekwencji zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Nieruchomość ta ma bowiem zapewniony dostęp dla drogi publicznej ulicy J. B. od strony północnej, a od strony południowej i południowo – wschodniej graniczy z działką oznaczoną numerem 166/23, stanowiącą własność Gminy J.. Wobec powołanych okoliczności organy właściwe instancyjnie prawidłowo - zdaniem Sądu uznały, że w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i brak było podstaw do przyznania J. K. statusu strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] r. (Nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. S. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego w sposób wcześniej opisany. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że rozpoznawana sprawa stanowi odrębną, samodzielną sprawę administracyjną, w której ocena dokonywana jest w sposób niezależny stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i przy uwzględnieniu ustalonych okoliczności, a dla oceny tej nie może mieć znaczenia stanowisko przyjmowane przez organ administracji publicznej czy sądy przy orzekaniu w sprawach o innym przedmiocie, a w niektórych przypadkach w innych warunkach prawnych. Ponadto Sąd akceptuje w całości i przyjmuje za swoją argumentacją Wojewody D. przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, a odnoszącą się do zarzutów skarżącego wyprowadzonych z treści art. 25 § 1 i art. 24 § 1 kpa. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wojewoda D. orzekając w sprawie nie naruszył prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i stosowanie do przepisu art. 151 powoływanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wobec oddalenia skargi Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, stosownie do przepisu art. 200 wskazanej powyżej ustawy. M.S. 14.03.2017 r.