IV SA/Wa 2919/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę IV SA/Wa 2919/15 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., orzekające o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 14 000 zł (słownie: czternaście tysięcy złotych), za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV wraz ze złączem kablowo-pomiarowym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości T., gmina O., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.). Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu. W dniu [...] października 2011 r. Wójt Gminy O., po rozpatrzeniu wniosku E. sp. z o.o, wydał decyzję Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nałożył na Wójta Gminy O. karę pieniężną w wysokości 14 000 zł za 28 dni zwłoki w wydaniu tej decyzji. Wójt Gminy O. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12). Wojewoda [...] ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 93 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 93 dni, ustawowych 65 dni, orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 28-dniową zwłoką. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami Kpa i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu [...] lipca 2011 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. W omawianym przypadku rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] października 2011 r. Wobec tego, jak słusznie ustalił organ I instancji, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwało 93 dni. Zgodnie z treścią z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W omawianym postępowaniu nie miały jednak miejsca żadne z powyższych zdarzeń ani czynności, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy O.. Jak prawidłowo ustalił organ wojewódzki, zwłoka wynosi 28 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości 14 000 zł. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że okres przeznaczony na publikację obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wyznaczony przez organ 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), stanowiący realizację obowiązku zagwarantowania stronom czynnego udziału w postępowaniu, przewidzianego w art. 10 Kpa, powinny zostać wyłączone z biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania lokalizacyjnego najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpływu wniosku o wydanie decyzji i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji publicznej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalone jest stanowisko, że do czynności podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie i można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Należy zatem uznać, że w maksymalnym terminie przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyznaczonym na 65 dni, mieszczą się czynności, które zgodnie z Kpa powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa), zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 Kpa) czy też oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r" sygn. akt VII SA/Wa 2410/06). Organ wyjaśnił, że obwieszczenie stanowi jeden ze sposobów doręczenia przewidzianych przepisami Kpa. Jak podkreśla się w doktrynie, zawiadamianie stron o czynnościach organu w drodze obwieszczenia służy usprawnieniu i przyśpieszeniu postępowania, likwiduje praktyczne trudności z właściwym ustaleniem stron (Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 416). Zawiadomienie stron w formie obwieszczenia, podobnie jak zawiadomienie doręczane drogą pocztową, nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym i nie wstrzymuje biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania nie może stanowić argumentu obronnego dla organu, który w czasie, gdy obwieszczenie jest wystawione na widok publiczny (na tablicy ogłoszeń, w innym miejscu na ten cel przeznaczonym - także w urzędzie gminy), nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Podobnie podjęcie czynności na podstawie art. 10 Kpa nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym i w przeciwieństwie do np. wezwania nie uzależnia dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też zgromadzeniu materiału dowodowego nie stanowi bowiem okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy O. nie wynika, aby w trakcie postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczeniu ww. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy lub innych pism w sprawie. Ponadto w zażaleniu Skarżący nie skonkretyzował, czy w postępowaniu wystąpiły istotne problemy w doręczeniu korespondencji, takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego, co mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r" sygn. akt IV SA/Wa 592/14). Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy O., zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucił: naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 7 - dniowy termin na złożenie ewentualnych wyjaśnień, wyznaczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2011 r., jak również 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia [...] września 2011 r. oraz okres niezbędny dla uznania korespondencji za doręczoną. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie będącej przedmiotem badania postępowanie, czego Skarżący nie kwestionuje, trwało łącznie 93 dni, tj. od dnia następnego po złożeniu wniosku przez inwestora, czyli od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. Powyższe nie oznacza jednak, że wydanie decyzji w dniu [...] października 2011r., nastąpiło z przekroczeniem ustawowego, 65-dniowego terminu załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 51 ust. 2 u.p.z.p., a odmienne twierdzenia organu II instancji w tym zakresie są wynikiem błędnej wykładni przepisu art. 51 ust. 2c powołanej wyżej ustawy. Przepis ten stanowi jedynie, iż do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, nie precyzując szczegółowo rodzaju terminów, ani charakteru czynności. Dlatego też prawidłowa jest wykładnia, oparta na literalnym brzmieniu przepisu, zgodnie z którą jego dyspozycją objęty jest każdy termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym także terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia i stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 7 - dniowy termin na złożenie ewentualnych wyjaśnień, wyznaczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2011 r. oraz 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia [...] września 2011 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. W kontekście powyższego, za zbyt rygorystyczne i nie znajdujące oparcia w brzmieniu powołanego przepisu, należy uznać stanowisko Ministra, iż do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust 2c nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym Kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Tezy tej nie da się bowiem wywieść z treści przepisu, na który organ się powołuje, co jednocześnie narusza, zasadę pierwszeństwa wykładni językowej. Dodatkowo należy zauważyć - wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu - że wynikające z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego powinności organu związane z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału, przekładają się w sposób istotny na czas trwania prowadzonej procedury. Wyznaczenie stronom określonych terminów w oparciu o powołany wyżej przepis, obliguje organ do oczekiwania na ich bezskuteczny upływ, aby podjęcie dalszych czynności w postępowaniu, tj. przygotowanie projektu decyzji do uzgodnień, czy wydanie samej decyzji, nastąpiło z uwzględnieniem stanowiska, uwag i wyjaśnień wszystkich stron. Zwłaszcza, że brak dochowania ustawowych wymogów w tym zakresie naraża organ na zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, co jest przesłanką wznowienia postępowania. Wobec powyższego, a także z uwagi wagę tej regulacji procesowej dla prawidłowości czynności podejmowanych przez organ, okres oczekiwania na stanowisko strony nie powinien być uwzględniany przy obliczaniu kary. W ocenie Skarżącego, niezbędne jest również odliczenie okresu na doręczenie korespondencji w przedmiotowym zakresie, stosownie do reguł wypracowanych przez orzecznictwo przy uwzględnianiu innych terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, tj. od dnia następującego po dniu nadania wymienionych wyżej zawiadomień do stron postępowania. Podkreślenia wymaga również konieczność odliczenia od biegu postępowania 14- dniowego terminu, którego upływ jest konieczny do przyjęcia skutku doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania dla stron informowanych o tej czynności w drodze obwieszczenia, stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.z.p w związku z art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin ten, wbrew twierdzeniom organu II instancji, niewątpliwe stanowi termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, co uwzględniając literalną wykładnię przepisu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. powoduje konieczność jego wyłączenia z 65- dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Dodatkowo należy zauważyć, że dopiero skuteczne, zgodne z przepisami prawa, poinformowanie stron o czynnościach podejmowanych przez organ (w tym zwłaszcza wszczęciu postępowania lokalizacyjnego), warunkuje prawidłowość dalszych czynności organu, co powoduje konieczność oczekiwania na upływ okresu niezbędnego do przyjęcia skutku domniemania doręczenia (14 dni). Realizacja celu regulacji wydaje się być w niniejszej sprawie wątpliwa - wymierzenie kary nastąpiło praktycznie po upływie trzech lat od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015r., jak też utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody W. z dnia [...] września 2014r. nie naruszają prawa. Przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek wymierzenia kary pieniężnej organowi, który nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku. Treść przepisu niewątpliwie wskazuje, że przewidywana w nim kara ma charakter obligatoryjny, w przypadkach, w których zakreślony termin do rozpoznania wniosku nie zostanie dochowany. Wysokość kary został precyzyjnie określona i wynosi 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jednocześnie treść ust. 2c tego przepisu wskazuje, iż jedyne odstępstwo od wymierzenia obligatoryjnej kary polega na tym, że do zakreślonego terminu na przeprowadzenie i zakończenie postępowania w sprawie lokalizacji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tylko wykazanie powyższych przesłanek przez organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji celu publicznego stanowi podstawę do uznania, iż zwłoka w wydaniu decyzji nie nastąpiła i w tej sytuacji do odstąpienia od wymierzenia kary, albo też do uznania, że trwała krócej, co będzie miało jedynie wpływ na wymiar kary. W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionuje faktu, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej lokalizacji celu publicznego toczyło się z przekroczeniem terminu 65 dniowego określonego w art. 51 ust. 2 w/w ustawy, gdyż trwało od [...] lipca 2011r. do 7 października 2011r. (93 dni). Twierdzi jednak, że nie pozostawał w zwłoce, gdyż przekroczenie terminu było usprawiedliwione okolicznościami przewidzianymi w art. 51 ust. 2c tej ustawy. W ocenie sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a okoliczności wskazywane jako wykluczające pozostawanie w zwłoce, w istocie jej nie usprawiedliwiają i nie mogą spowodować wyłączenia lub ograniczenia odpowiedzialności. Nie jest dopuszczalne takie rozumienie przesłanki "termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności", jakie prezentuje skarżący. Wykładnia polegająca na przyjęciu, iż pozostawanie w zwłoce usprawiedliwia każdy termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym także terminy wyznaczone przez organ w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (jak 7 dniowe terminy na złożenie ewentualnych wyjaśnień w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania czy zgromadzeniem materiału dowodowego, jak też okresem doręczenia tej korespondencji) prowadziłaby do wypaczenia celu przepisu, jakim jest gwarancja przeprowadzenia postępowania w rozsądnym terminie. Czynności na które wskazuje skarżący są czynnościami wynikającymi z podstawowych obowiązków organów prowadzących każde postępowanie administracyjne, a więc jak słusznie wskazuje organ odwoławczy nie są czynnościami nadzwyczajnymi, angażującymi organ w nietypowy sposób, blokujący jego dalsze działania. Zawiadomienia, które wymienia skarżący, wyznaczone stronom 7 dniowe terminy do zajęcia stanowiska, okres oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji, ewentualna konieczność uwzględnienia stanowiska strony przed wydaniem decyzji, to wszystkie typowe elementy, etapy i skutki związane z gwarancją praw strony w każdym postępowaniu administracyjnym. Nie może być więc wątpliwości, że określenie maksymalnego czasu trwania postępowania w sprawie lokalizacji celu publicznego w sposób zapewniający z jednej strony prawidłowość jego przeprowadzenia, z drugiej rozsądny czas oczekiwania na zakończenie, uwzględniało zarówno charakterystyczne cechy każdego postępowania, jak też odmienność wprowadzoną w tego rodzaju postępowaniu jaką jest instytucja obwieszczenia, uregulowana w kolejnym przepisie tej ustawy (art. 53 ust. 1). Dlatego też przesłanki określone w art. 51 ust. 2c ustawy to szczególne sytuacje, wynikające w toku konkretnego postępowania, które dlatego usprawiedliwiają organ, gdyż albo stanowią przeszkodę w prowadzeniu postępowania, albo wynikają z potrzeby wykonania przez organ obowiązku (jak obowiązek uzgodnienia decyzji wynikający z art. 53 ust. 4 ustawy. Skarżący nie wykazał kwestionując zasadność wymierzenia kary, że miały miejsce w toku prowadzonego postępowania jakiekolwiek zdarzenia niezawinione przez organ, albo spowodowane przez stronę, które stanowiły przeszkodę w prawidłowym jego toku. Organ niewątpliwie pozostawał w zwłoce, o czym świadczy zawartość akt postępowania. Między czynnością związaną z obwieszczeniem i doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2011r., a zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z dnia [...] września 2011r. w aktach znajduje się jedynie projekt decyzji wraz z załącznikiem (z którego wynika dodatkowo, iż wstępnie planowano wydanie decyzji w miesiącu wrześniu). Z tych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.