I OSK 1399/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku oraz M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 741/16, w sprawie ze skargi H. W. i E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji zaskarżonego wyroku, polegającą na błędnym określeniu przedmiotu sprawy, w ten sposób że zamiast: "w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki" wpisać: " w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki"; 2. oddala skargi kasacyjne; 3. zasądza od M. B. na rzecz H. W. i E. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz H. W. i E. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku; Sąd I [pierwszej] instancji; Sąd) – po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.W. i E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej również: Kolegium; organ) z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji [w rubrum wyroku omyłkowo wpisano "postanowienia", co zostało z urzędu sprostowane przez Naczelny Sąd Administracyjny] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki – w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 741/16 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] oraz zasądził od Kolegium solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. We wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. B.G., H.W. i E.K. – współwłaścicielki działki nr [...] położonej w obrębie [...] – wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt) z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...], którą to decyzją Wójt na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603, ze zm. – dalej: u.g.n.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości działki nr [...], położonej w miejscowości [...] na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na żądanie H.W. i E.K. (dalej również: skarżące; wnioskodawczynie), postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. utrzymało w mocy, wydane na podstawie art. 61a oraz art. 157 § 2 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...]. Uzasadniając zajęte stanowisko, Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyniom nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym decyzji o zatwierdzeniu podziału, gdyż podział nieruchomości nie dotyczył ich działek; skarżące nie były i nie są właścicielkami działki nr [...] ani działek powstałych na skutek podziału działki nr [...], są natomiast współwłaścicielkami działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z dawną działką nr [...], a z obecną działką nr [...]. W ocenie organu, decyzja podziałowa nie rodzi zaś żadnych praw i obowiązków po stronie osób niebędących właścicielami nieruchomości objętej projektem podziału, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich; w szczególności nie rodzi ona obowiązku ponoszenia zwiększonych nakładów na utrzymanie nieruchomości sąsiednich, a skarżące nie uzyskują korzyści i nie są obarczone powinnościami określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub zakazem, wynikającym z kwestionowanej decyzji. Kolegium uznało, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką podlegającą podziałowi nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu podziałowym. Organ zaznaczył przy tym, że okoliczność, iż po podziale działki nr [...] nowe działki zostały sprzedane innym osobom, które obecnie użytkują drogę wewnętrzną należącą do skarżących, nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego przez wnioskodawczynie. W skardze do WSA w Gdańsku wnioskodawczynie domagały się uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem: - art. 7 w zw. z art 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego "w celu zweryfikowania istnienia interesu prawnego skarżących do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r."; - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez aprioryczne uznanie, że skarżące nie mogły być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], pomimo braku wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych, a także skutków prawnych i faktycznych zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] dla prawa własności skarżących; - art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w stanie faktycznym sprawy skarżące posiadają status strony postępowania z uwagi na istnienie interesu prawnego przejawiającego się w naruszaniu prawa własności skarżących na skutek błędnie zaopiniowanego projektu podziału działki nr [...] w [...] jako zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także na skutek błędnego uznania, że projekt spełnia wymogi zapewnienia wydzielonym działkom odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dostęp ten nie jest zapewniony prawnie, a jedynie polega na naruszaniu prawa własności skarżących, przy czym projekt podziału nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA w Gdańsku, motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zachodzi brak podstaw do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powołaniem się na wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Sąd I instancji stwierdził, że stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wszczynanego na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 1 k.p.a.) będzie nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany na podstawie art. 28 k.p.a. Sąd zaznaczył, że w szczególności status strony przysługiwał będzie właścicielom działek sąsiednich w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywane przez nich prawo własności; skoro bowiem na skutek podziału nieruchomości naruszone zostaje prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dzieloną, zasada, że stroną postępowania podziałowego i pochodnych jest tylko właściciel tej nieruchomości, doznaje załamania. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można wykluczyć właściciela nieruchomości sąsiadującej, którego prawo naruszono, z kręgu stron postępowania. W ocenie Sądu dokonany na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. podział działki nr [...] ingeruje w prawo własności skarżących do działki nr [...], gdyż ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżące, które domagają się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej, są współwłaścicielkami działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, która to działka bezpośrednio graniczyła z działką dzieloną nr [...], a po podziale bezpośrednio graniczy z wydzieloną działką nr [...]. Sąd stwierdził również, że z postanowienia opiniującego Wójta z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika, że wydzielona działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną dojazdową, z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi wewnętrznej [...]. W tym zakresie Sąd podniósł, że w § 101 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (dalej: plan miejscowy) ustalono, że [...] to droga wewnętrzna o szerokości 10 m. Tym samym, w ocenie Sądu, wydzielenie działki nr [...] spowodowało, że zarówno nowo wydzielone działki położone po lewej stronie drogi, jak i działki położone po prawej stronie tej drogi dostęp do drogi publicznej będą prowadziły faktycznie po działkach nr [...] i [...]; wyodrębnienie działki nr [...] umożliwi zaś utworzenie drogi wewnętrznej [...] o szerokości ustalonej w planie. Sąd wskazał również na to, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej – wojewódzkiej nr [...] na drogę wewnętrzną w [...] ze, stanowiącą działkę nr [...]. Odnosząc się do treści art. 97 ust. 1 oraz art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz stanowiska orzecznictwa, Sąd I instancji, stwierdził, że jeżeli zatwierdzony w kwestionowanej decyzji podział działki doprowadził do sytuacji, w której dostęp do drogi publicznej działki nowo wydzielonej wiązałby się z korzystaniem z działki sąsiadującej, to jej właściciel posiada interes prawny w postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a także może żądać wszczęcia stosownego postępowania. Ponadto, na uzasadnienie swojego stanowiska Sąd odwołał się do brzmienia przepisów art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm. – dalej: u.d.p.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Przy tak sformułowanej argumentacji, WSA w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], ze zm. – dalej: p.p.s.a) uchylił zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2016 r., jak i poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2016 r. – jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odrębne skargi kasacyjne od wyroku WSA w Gdańsku, który został zaskarżony w całości, zostały wniesione przez Kolegium, jak i przez uczestniczkę postępowania M.B. Kolegium, wskazując na podstawy kasacyjne z art. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. i art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. oraz art. 140 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i przyjęcie, że skarżące mają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, do której nie mają tytułu prawnego, podczas gdy kwestionowane przez nie postanowienie oraz decyzja podziałowa nie wpływają na prawo własności ich nieruchomości, a skarżące nie mają legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, które to orzeczenie nie ingeruje w prawo własności skarżących, zaś z przywołanych przez Sąd przepisów prawa materialnego nie wynika interes prawny skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy organ administracji prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na żądanie osób niebędących stronami postępowania w przedmiocie wydania decyzji podziałowej. Przy takich zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi H.W. i E.K. na postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2016 r. M.B., wskazując na podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 i art. 97 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżące posiadają interes prawny, a tym samym przymiot strony, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. "w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości działki nr [...] (...)", podczas gdy analiza zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wskazuje na okoliczność wprost przeciwną, a mianowicie że w wyniku podziału działki nr [...] nowo wydzielone działki nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej i dokonany podział nie wiąże się z korzystaniem z działki sąsiedniej o nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących, oraz nie ingeruje w sferę ich prawa własności do tej działki; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na obrazie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przez przyjęcie, że skarżące posiadają interes prawny i legitymację czynną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2011 r. i można im przyznać przymiot strony postępowania, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] nie dotyczy ich interesu prawnego, gdyż "nie są stroną w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], albowiem podział nie ingeruje w prawo własności skarżących do działki nr [...] w [...]ze, zaś nowo powstałe działki nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej, gdyż dostęp (...) [ten] ma miejsce przez działkę nr [...]"; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym i ogólnikowym przedstawieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że działki powstałe z podziału działki nr [...] w [...]ze mają dostęp do drogi publicznej przez działkę sąsiednią nr [...], zgodnie z Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2013 r., która to decyzja nie istnieje w obrocie prawnym – a tym samym, że podział ingeruje w prawo własności współwłaścicielek działki [...], - art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ w wyniku uwzględnienia skargi, - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w ten sposób, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, przyjmując wadliwe ustalenia stanu faktycznego, nie zastosował środka określonego w ustawie i zamiast oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd błędnie uwzględnił skargę, które to naruszenie doprowadziło do błędnej konkluzji, iż skarżące jako właściciele działki sąsiadującej posiadają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]. Przy takich zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, M.B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Z kolei wnioskodawczynie, działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego (adwokata), w toku postępowania kasacyjnego podtrzymały dotychczasowe stanowisko i, odpowiadając odrębnie na każdą ze skarg kasacyjnych, wniosły o ich oddalenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania od każdej ze stron przeciwnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, bowiem żadna z nich nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skargach kasacyjnych. Ponieważ sformułowane w obydwu skargach kasacyjnych zarzuty ściśle wiązały się ze sobą, stanowiąc dla siebie wzajemne uzupełnienie, Sąd kasacyjny uznał, że zasadne jest odniesienie się do nich w sposób łączny. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne zostały oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy dotyczącej naruszeń procesowych. Odnosząc się zatem do zarzutów o charakterze procesowym (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), Sąd kasacyjny stwierdza, że okazały się one niezasadne. I tak, zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., powiązany przez M.B. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie znalazł końcowo potwierdzenia w analizie zaskarżonego orzeczenia. W tym względzie wyjaśnić należy, że kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże przepisy zawarte w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. W konsekwencji, podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępny jw.). Z kolei zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, odstępnym jw.). Ponadto przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; ONSA WSA 2010/3/39 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I FSK 2067/15 – orzeczenia dostępne jw.). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżanego wyroku jest zwięzłe i syntetyczne, a zarazem treściwe i konkretne, wobec czego kwestionowane rozstrzygnięcie w pełni poddawało się kontroli instancyjnej. Należy podkreślić, że to nie rozmiar uzasadnienia ani liczba przywołanych przepisów czy skala odwołania się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa, świadczy o jego merytorycznej prawidłowości, lecz odpowiednie przedstawienie istoty sprawy, wskazujące na jej rozstrzygnięcie. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, jaki stan faktyczny sprawy Sąd przyjął za podstawę orzekania w sprawie, jak również dlaczego stwierdził po stronie skarżących legitymację procesową do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podziału działki, tj. decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n. Sąd kasacyjny mógł w pełni przeprowadzić kontrolę instancyjną tego wyroku pod kątem stwierdzenia naruszeń prawa zarzucanych w skargach kasacyjnych. Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika również, dlaczego Sąd pierwszej instancji zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skoro przyjął, że postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. naruszały przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynie ubocznie – gdyż pozostaje to poza granicami wniesionych skarg kasacyjnych – należy wspomnieć, że skoro Sąd I instancji wyeliminował z obrotu pranego obydwa rozstrzygnięcia Kolegium, to w podstawie prawnej rozstrzygnięcia należało również powołać przepis art. 135 p.p.s.a., niemniej jednak tego rodzaju uchybienie nie mogło zostać uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Idąc dalej, Sąd kasacyjny stwierdza, że pomimo braku odrębnie sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania, treść uzasadnienia jest tak oczywista, że nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że Kolegium powinno uznać, że postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), a w konsekwencji przeprowadzić to postępowanie i rozstrzygnąć sprawę (czy to merytorycznie na podstawie art. 158 k.p.a., czy też w inny sposób, o ile wystąpiłyby po temu przesłanki w toku postępowania). Inne odczytanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest po prostu nie do przyjęcia, tak z perspektywy treści uchylonego rozstrzygnięcia Kolegium, jak i racjonalnego rozumienia języka prawniczego, którym przecież posługują się Sąd, organ oraz pełnomocnicy procesowi występujący w sprawie. Zatem nawet, gdyby uznać, że Sąd pierwszej instancji w pewnym stopniu naruszył art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a., to naruszenie takie nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie zachodziłyby warunki, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zresztą godzi się również przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale nawet jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia dopowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności pozostałych zarzutów dotyczących przepisów postępowania, należy podnieść, że M.B. zakwalifikowała przepis art. 28 k.p.a. najpierw do kategorii przepisów prawa materialnego, a następnie przywołała go w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania. Natomiast Kolegium uczyniło odwrotnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a., wskazując na niego w materialnoprawnej podstawie kasacyjnej. Warto w tym miejscu również wspomnieć, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 28, teza [nb.] 2 – i powołane tam stanowisko doktryny), stąd też kwalifikacja przepisu art. 28 k.p.a. mogła budzić pewne trudności. Niemniej jednak, skoro stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego to przepis art. 28 k.p.a. należy uznać za przepis prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1383/13, 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2698/15 – orzeczenia dostępne jw.). Ponadto, z uwagi na ścisłe powiązanie zarzutów z przepisami prawa materialnego przez obydwie strony skarżące kasacyjnie, w dalszej części uzasadnienia zarzuty te będą omawiane wspólnie, chyba że co innego zostanie wyraźnie przez Sąd kasacyjny zaznaczone. I tak, o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 (o zarzucie naruszenia przepisu art. 141 § 4 była już mowa we wcześniejszej części uzasadnienia) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również art. 61a § 1 k.p.a. na gruncie niniejszej sprawy nie może być na mowy. Niewątpliwie Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stosując odpowiednie środki prawne określone w ustawie, co nastąpiło w wyniku wykonania kontroli działalności organu administracji publicznej, tj. zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Trafnie Sąd wskazał na to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak stanowi przepis art. 157 § 2 k.p.a. (Sąd popełnił w tym wypadku oczywistą omyłkę, wskazując oznaczenie cytowanej jednostki redakcyjnej jako: 157 § 1 k.p.a.). Postępowanie to jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Odmowa wszczęcia takiego postępowania poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., wymaga z kolei ustalenia, że podanie (żądanie) nie pochodzi od strony postępowania. Sąd odwoławczy podziela przywołane przez Sąd I instancji stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do sposobu ustalania na podstawie art. 28 k.p.a. kręgu stron tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego, który może być tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego (i to zarówno biorących udział w postępowaniu, jak i pominiętych), jak również szerszy. Osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego, powinna – czy to wprost, czy w sposób dorozumiany – wskazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, jak to należy wywieść z treści art. 28 k.p.a., oznacza zaś ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego – na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest zatem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1897/15, dostępnym jw. – i powołane tam stanowisko doktryny oraz orzecznictwa). Przechodząc zatem do kwestii dotyczących prawa materialnego, a tym samym odnosząc się do zarzutów określonych przez obydwie strony skarżące kasacyjnie jako naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. (odpowiednio w powiązaniu z: art. 97 ust. 1 u.g.n – przez M.B.; art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 140 k.c. – przez Kolegium), stwierdzić należy ich niezasadność. Sąd kasacyjny zastrzega w tym miejscu, że dalsze rozważania czyni, używając terminu postępowanie podziałowe, bez wyodrębnienia czy chodzi o decyzję zatwierdzającą podział, czy też o wydanie postanowienia opiniującego projekt podziału w zakresie zgodności z planem miejscowym, bowiem każde z tych rozstrzygnięć wydawane jest w postępowaniu podziałowym (aczkolwiek na różnych etapach). Dla porządku dodać należy, że art. 93 ust. 1 u.g.n. wymaga, aby podział nieruchomości – co do zasady – był zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje w formie zaskarżalnego postanowienia wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.). Z kolei art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowi m.in., że podział nieruchomości nie jest zaś dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Sam podział nieruchomości dokonywany jest na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, jak o tym stanowi art. 96 ust. 1 u.g.n., zaś w myśl art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (podziału można także dokonać z urzędu – ust. 3). Zatem w każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. W kwestii dotyczącej podnoszonego przez skarżących kasacyjnie braku istnienia interesu prawnego po stronie skarżących (właścicielek działki nr 227/9), Sąd odwoławczy zwraca uwagę na to, że postępowania podziałowego, o którym mowa w art. 92 i nast. u.g.n., jest co do zasady wyłącznie ten, któremu do dzielonej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Biorąc pod uwagę treść przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. oraz art. 28 k.p.a., stwierdzić należy, że nie są zwykle stroną takiego postępowania osoby, którym nie przysługuje do dzielonej nieruchomości żaden z takich tytułów prawnych, np. właściciel sąsiedniej nieruchomości. Trzeba jednakże podkreślić, że takie stanowisko jest uprawnione tylko wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje – czy też nie wskazuje, że może dojść do takiej ingerencji – swoim działaniem w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. Nie można tej kwestii sprowadzać również wyłącznie do niebezpieczeństwa naruszenia granic sąsiedniej nieruchomości przy podziale danej nieruchomości. Wręcz przeciwnie, chodzi tutaj wszelkie sytuacje, w których dochodzi do wpływu na prawa lub obowiązki właściciela sąsiedniej nieruchomości. W takich warunkach w postępowaniu o wydanie decyzji podziałowej (decyzji o zatwierdzeniu podziału – art. 96 ust. 1 u.g.n.) mogą wziąć udział jako strony również właściciele sąsiednich (w tym bezpośrednio sąsiadujących) nieruchomości. Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09, dostępny jw.). Przepisy art. 96 ust. 1 czy art. 97 ust. 1 u.g.n. powinny być zatem interpretowane w sposób, który zapewnia ochronę własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi; w szczególności, jeżeli sposób podziału wpływa na działkę sąsiednią, z którą nowo wydzielona działka ma zgodnie z planem miejscowym utworzyć drogę wewnętrzną służącą zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy, o ile zatem oczywistą jest rzeczą, że właścicielowi działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, to inną jednak kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek podziałowi nieruchomości towarzyszy cel zapewnienia tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej czy też utworzenia drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej (komunikującej nowo tworzone działki, jak również działki już istniejące z drogą publiczną). Pozbawienie właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, która podlega podziałowi, możliwości ochrony ich praw właścicielskich byłoby w takich warunkach niczym innym, jak tylko pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności (tak NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1343/0, dostępny jw.). Trzeba również mieć na uwadze, że nieuprawnione przenoszenie konsekwencji podziału nieruchomości również na właściciela nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości podlegającej podziałowi, w tym odmówienie mu przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., prowadziłoby do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, a w konsekwencji naruszenia art. 2 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 91/09, dostępny jw.). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma w takich warunkach interes prawny, wynikający z art. 140 i art. 144 k.c., do uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości sąsiedniej, w wyniku którego mogą zostać wydane rozstrzygnięcia kształtujące stosunki na jego nieruchomości, tj. wpływające na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości, w tym sposób korzystania z nieruchomości. Wobec powyższego stwierdzić należy, że powołanie się na przepisy art. 93 ust. 3 oraz art. 97 ust. 1 u.g.n. przez Sąd I instancji przy ocenie prawidłowości wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania było zasadne i nie narusza prawa. Co się zaś tyczy szczególnie akcentowanych przez M.B. kwestii dotyczących istnienia w obrocie prawnym oraz okoliczności wydania (prowadzenia postępowania w tym przedmiocie) decyzji zezwalającej na lokalizację zajadu z drogi publicznej (drogi wojewódzkiej nr [...]) na drogę wewnętrzną [...] stwierdzić należy, że nie mają one doniosłego prawnie znacznie w sprawie, nawet jeżeli powołał się na nie Sąd I instancji. Stąd też skoncentrowanie się w dużej mierze na tym aspekcie sprawy przez skarżącą kasacyjnie było chybione. Tego rodzaju rozstrzygnięcia (niezależnie od ich istnienia w obrocie prawnym) mogą jednie stanowić potwierdzenie statusu danej drogi, nie wpływają zaś w żadnej mierze na kreowanie tego statusu ani tym bardziej nie przesądzają o sposobie korzystania lub przeznaczeniu gruntu. Istotne jest to, że wydzielenie działki nr [...] w wyniku zaopiniowania projektu podziału nieruchomości (w drodze postanowienia), a następnie jego zatwierdzenia (w drodze decyzji), spowodowało skutek przewidziany w obowiązującym planie miejscowym (§ 101), który przewiduje na terenie, na którym znajdują się działki nr [...] i [...], drogę wewnętrzną [...] o docelowej szerokości 10 m. Skoro zaś wyodrębnienie działki nr [...] umożliwi utworzenie drogi wewnętrznej zgodnej z postanowieniami planu miejscowego, to tym samym bezpośrednio wpływa na status działki nr [...], która właśnie wespół z działką [...] będzie tworzyła drogę wewnętrzną [...]. Trzeba podkreślić, że w planie miejscowym jest mowa o jednej drodze wewnętrznej [...] o szerokości 10 m, nie zaś o dwóch odrębnych, przylegających do siebie drogach. Postanowienie opiniujące, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., jak również decyzja, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n. w bezpośredni sposób prowadzą do urzeczywistnienia skutku przewidzianego w planie miejscowym, co do przeznaczenia terenu działki nr [...] wraz z częścią dawnej działki nr [...] (tj. w wyniku podziału – z działką nr [...]) pod drogę wewnętrzną. Wobec tego za całkowicie nietrafne Sąd odwoławczy uznał te twierdzenia skarżących kasacyjnie, które dotyczą domniemanego sposobu skomunikowania pozostałych nowo powstałych działek, znajdujących się po stronie działki nr [...], z drogą publiczną czy też sposobu poruszania się po drodze wewnętrznej bez naruszenia granic działki nr [...]. Z kolei powoływanie się na przyszłe domniemane utworzenie różnych pasów ruchu na tej drodze, odrębnie na każdej z działek tworzących pas drogi wewnętrznej nr [...], jest wręcz kuriozalne w kontekście postanowień planu miejscowego, którego brzmienie nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Szczególnie odnosi się to do twierdzeń Kolegium, że "działka nr [...], wydzielona jako droga dojazdowa do pozostałych działek nr [...]-[...] ma ok. 5 m szerokości i przylega z obu końców do dróg publicznych, jej szerokość jest wystarczająca dla dojść i dojazdów w myśl § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.02.2014 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) i gdyby nie ustalenia planu miejscowego, to mogłaby służyć samodzielnie za drogę dojazdową do dziatek [...][...]/. To plan miejscowy ustala przebieg drogi wewnętrznej po dwóch działkach, a nie decyzja o podziale działki nr [...]". Samo Kolegium dostrzega zatem znaczenie planu miejscowego dla przeznaczenia i sposobu korzystania z działek nr [...] oraz [...]. Zarazem zdaje się nie uwzględniać znaczenia faktu, że właśnie wydanie indywidualnych aktów administracyjnych na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. oraz art. 96 ust. 1 u.g.n. wprost prowadzi do skutku przewidzianego w planie miejscowym. Uznanie, że z uwagi na domniemaną wystarczalność działki nr [...] dla obsługi pozostałych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] jej wydzielenie nie wpływa na uprawnienia właścicieli działki nr [...], mimo że wydzielenie tej działki spowoduje, iż na terenie tej działki oraz działki nr [...] dojdzie do utworzenia drogi wewnętrznej przewidzianej w planie miejscowym, zgodnej z jego postanowieniami, jest w kontekście całokształtu okoliczności sprawy nie do przyjęcia. Nie ma też znaczenia dla sprawy, że działka nr [...] już jest użytkowana jako droga wewnętrzna, bowiem niewątpliwie dopiero w wyniku wydzielenia działki nr [...] z działki nr [...] powstanie jedna wspólna droga wewnętrzna [...], służąca skomunikowaniu z drogą publiczną innych działek, położonych po obydwu stronach drogi wewnętrznej. Co się zaś tyczy zarzucanego przez Kolegium naruszenia przepisów art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. oraz art. 140 k.c., trzeba mieć na uwadze, że Sąd pierwszej instancji przywołał je na wskazanie obowiązków, jakie mogą ciążyć na właścicielu przy wykonywaniu prawa własności nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę wewnętrzną, a zatem na ograniczenia uprawnień właściciela. Powiązanie to, jakkolwiek może zbyt lakonicznie przedstawione, okazało się trafne, skoro całokształt poczynionych przez Sąd rozważań wskazywał na prawidłowe stwierdzenie występowania po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i przymiotu strony postępowania podziałowego. Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Sąd kasacyjny jeszcze raz stwierdza, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., jak również art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – okazały się niezasadne. Organ, rozstrzygając co do dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego, naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nieprawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na żądanie osób, które miały w rozumieniu art. 28 k.p.a. status stron postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Podział ten, urzeczywistniając postanowienia planu miejscowego co do przeznaczenia terenu i utworzenia drogi wewnętrznej nr [...], która w swym docelowym kształcie będzie przebiegała po jednej z nowo wydzielanych działek (dz. nr [...]) oraz po działce sąsiedniej (dz. nr [...]), bezpośrednio wpływa na wykonywanie prawa własności tej działki sąsiedniej. W konsekwencji osoby domagające się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (skarżące) posiadają interes prawny, który powinien być chroniony w postępowaniu podziałowym i legitymację procesową w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydanej w przedmiocie podziału działki nr [...]. Sąd nie naruszył również art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z powołanymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. To Kolegium nieprawidłowo zastosowało te przepisy, nie biorąc pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, które wskazywały na posiadanie przymiotu strony postępowania przez skarżące domagające wszczęcia postępowania nieważnościowego. W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skargach kasacyjnych. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że skoro podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty okazały się niezasadne, to wniesione środki odwoławcze jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw – podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd kasacyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 156 § 3 p.p.s.a. Sąd kasacyjny sprostował oczywistą omyłkę w komparycji zaskarżonego wyroku, polegającą na błędnym określeniu przedmiotu sprawy. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek skarżących (strony przeciwnej względem skarżących kasacyjnie).