II OSK 696/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 172/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 1.750 (jeden tysiąc siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r., którym oddalono skargę w/w spółki na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następują ce ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 18 marca 2016 r. pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w trakcie wykonywania czynności służbowych stwierdził, że na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] zamontowany jest nośnik reklamowy dwustronny (o dwóch tablicach reklamowych). Następnie 18 maja 2016 r. przeprowadzono oględziny w w/w przedmiocie stwierdzając, że nośnik reklamowy zlokalizowany na dachu w/w budynku posiada dwie podświetlane tablice reklamowe o wymiarach każdej 4 x 12 m, konstrukcja nośnika składa się z belek stalowych dwuteowych połączonych parami, opartych na belkach usytuowanych na murkach attyki budynku. Zawiadomieniem z dnia 19 maja 2014 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie nośnika reklamowego usytuowanego na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. W trakcie dalszych czynności wyjaśniających ustalono, że [...] pismem z dnia 28 marca 2003 r. zgłosiła zamiar montaży 1 sztuki podświetlanego szyldu/tablicy reklamowej/kasetonu podświetlanego o wymiarach 4x12 m na dachu budynku przy ulicy [...]. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wniósł sprzeciw uznając, że realizacja powyższego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki rozpatrując odwołanie uznał, że sprzeciw został wniesiony z uchybieniem 30-dniowego terminu przewidzianego przepisami prawa na jego zgłoszenie i decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. uchylił w/w rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzją z [...] lipca 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla m.st. Warszawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazał [...] całkowitą rozbiórkę opisanego powyżej nośnika reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy, usytuowany na dachu budynku mieszkalnym wielorodzinnym, to trwale związane a podłożem urządzenie reklamowe, stanowiące budowlę, czyli techniczno-użytkową całość, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Uznał, że powyższy nośnik reklamy nie mieści się w pojęciu "instalacji tablic i urządzeń reklamowych", na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania na jej realizację pozwolenia na budowę, o którą inwestor w niniejszej sprawie nie wystąpił do odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Posiadanie przez inwestora skutecznego zgłoszenia, wpływa w niniejszej sprawie jedynie na tryb postępowania, bowiem nie mogąc zarzucić inwestorowi samowoli budowlanej określonej w art. 48 należało zastosować przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane określające zasady przeprowadzenia postępowania naprawczego. Zdaniem organu okoliczności stwierdzone podczas postępowania dowodowego wskazały jednak na brak możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w związku z faktem, że zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa, przyjętego uchwałą nr LXX/2187/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. W świetle § 5 ust. 1 powołanego miejscowego planu maksymalna dopuszczalna powierzchnia reklamowa na danym terenie nie może przekroczyć 18 m2. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotowy nośnik reklamowy ma powierzchnię reklamową wynoszącą 2x48m2, zachodzi brak możliwości legalizacji spornych robót budowlanych, a tym samym organ nadzoru budowlanego obowiązany jest na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane orzec o nakazie jego rozbiórki w całości. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że odwołanie od opisanej powyżej decyzji organu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie utrzymał ją w całości w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Dalej stwierdził, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, dla realizacji których wymagane jest pozwolenie na budowę", bowiem ich budowa nie została wymieniona, jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, dla których na instalowanie jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Na urządzenia reklamowe, o których jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego składają się urządzenia niezwiązane trwale z gruntem, czyli takie, które podlegają instalacji np. na obiekcie budowlanym. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3,00 m na obiektach budowlanych. Zdaniem organu II instancji roboty budowlane polegające jak w niniejszej sprawie na zainstalowaniu na dachu budynku urządzenia reklamowego, składającego się ze stalowej konstrukcji wsporczej, do której przymocowane są dwie podświetlane tablice ekspozycyjne o wymiarach 4 x 12 m należy zakwalifikować, jako roboty określone w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, których wykonanie nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, lecz objęte było obowiązkiem dokonania stosownego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor zrealizował jednak inną inwestycję niż objęta zgłoszeniem - zgłoszenie dotyczyło nośnika jednostronnego o jednej tablicy, natomiast zrealizowano nośnik o dwóch tablicach reklamowych. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości realizacji inwestycji z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia. Tak więc, w związku z montażem nośnika reklamowego na dachu w/w budynku, innego niż to wynika z dokonanego zgłoszenia, tj. w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie dokonał zgłoszenia dotyczącego nośnika o istniejących parametrach (dwóch tablicach reklamowych) zasadne było podjęcie, na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, działań kompetencyjnych przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Przedmiotowy nośnik znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXX/2187/2010 z 14 stycznia 2010 r. dotyczący rejonu Starego Mokotowa. Przepis § 5 ust. 5 pkt 1 planu, ustala następujące wielkości powierzchni reklamowych: a) typ A do 3 m2 włącznie; b) typ B powyżej 3 do 9 m2 włącznie; c) typ C powyżej 9 do 18 m2 włącznie. Przedmiotowy nośnik reklamowy posiada tablice o powierzchni ekspozycyjnej 48 m2 każda, a więc jest niezgodny z postanowieniami przepisów planistycznych. Odwołanie do aktualnych przepisów planistycznych jest zasadne, gdyż inwestor zrealizował urządzenie reklamowe o innych parametrach i cechach niż wynikające ze zgłoszenia i załączonej do niego dokumentacji technicznej. W ocenie organu II instancji stwierdzonej niezgodności nie można wyeliminować w drodze nakazania wykonania dodatkowych robót budowlanych, zatem organ powiatowy prawidłowo nałożył na skarżącą spółkę obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, polegający na nakazie rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego wobec braku możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przy przedstawionych jak wyżej wskazaniach nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu I instancji, w związku, z czym należało utrzymać tę decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego ocenia wykonane roboty budowlane pod względem zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami planistycznymi, bez względu na to, czy obiekt powstał przed czy po ich wejściu w życie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew zarzutom skarżącej spółki w toku postępowania administracyjnego, w którym zapadła zaskarżona decyzja nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie właściwie ustalono stan faktyczny, w okolicznościach którego konieczny okazał się nakaz rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego. Prawidłowo ustalono, że nośnik powstał w warunkach samowoli budowlanej a nakaz o jego rozbiórce wynika z niezgodności jego usytuowania z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zdaniem Sądu, roboty budowlane polegające na zainstalowaniu na dachu budynku przedmiotowego urządzenia reklamowego, zakwalifikowano, jako roboty określone w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, których wykonanie wymagało uprzedniego zgłoszenia. Jak słusznie wskazał Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego o legalnej realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia można mówić tylko wtedy, gdy zamierzone roboty budowlane podlegają jedynie obowiązkowi zgłoszenia oraz zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, zaś właściwy organ nie wniósł w stosunku do tego zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji. Inwestor zrealizował jednak w niniejszej sprawie inną inwestycję niż objęta zgłoszeniem - zgłoszenie dotyczyło nośnika jednostronnego o jednej tablicy, natomiast zrealizowano nośnik o dwóch tablicach reklamowych, co uzasadniało wobec stwierdzonej samowoli budowlanej podjęcie działań oraz rozstrzygnięcia opartych na trybie przewidzianym w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie stwierdził organ II instancji przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości legalizacji inwestycji zrealizowanej z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia. Sąd uznał, że nie jest zasadne twierdzenie skarżącej spółki, że przedmiotem postępowania organów i ich badania pod kątem "samowoli budowlanej" i nakładania ewentualnych sankcji z tego tytułu powinny w niniejszej sprawie podlegać jedynie roboty polegające na domontowaniu ww. lewej tablicy reklamowej w 2007 r., które jako takie powinny podlegać odrębnemu zgłoszeniu robót budowlanych. Sąd nie podzielił też twierdzenia skarżącej spółki, że prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. dowodu w postaci Projektu technicznego budowlanego tablicy reklamowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] autorstwa inż. [...], prowadzi do ustalenia, że nośnik znajdujący się obecnie na budynku przy ul. [...] jest zgodny z treścią ww. zgłoszenia i dlatego nie stanowi samowoli budowlanej. Sąd nie podzielił też podniesionych w skardze zarzutów co do naruszenia przepisów prawa materialnego. W szczególności nie jest uzasadnione zdaniem Sądu twierdzenie skarżącej spółki, że doszło do naruszenie art 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane - nakazanie od razu rozbiórki całości nośnika, gdy można było nałożyć łagodniejszą sankcję. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że nośnik reklamowy na budynku przy ul. [...] podlega rozbiórce w całości ze względu na to, że jego wielkość przekracza maksymalną dopuszczalną wielkość reklam obowiązującą wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego Mokotowa (§ 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXX/2187/2010 z 14 stycznia 2010 r.). Plan ten znajduje pełne zastosowanie do oceny możliwości legalizacji obiektu. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje ono w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia (w stanie faktycznym sprawy: bez zgłoszenia robót budowlanych) i trwa cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji. Dlatego przy doborze i wymiarze sankcji stosowanych do samowoli budowlanej stosuje się przepisy prawa miejscowego (w tym miejscowych planów zagospodarowania) aktualne w chwili orzekania przez organ w przedmiocie samowoli budowlanej. Za oczywiście błędną uznał Sąd I instancji tezę zawartą w uzasadnieniu skargi, że uchwała ww. nie reguluje kwestii wielkości samych nośników reklamowych, które są odrębnie zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 43 tej uchwały, jako obiekty składające się z konstrukcji nośnej oraz urządzenia reklamowego np. tablicy, którego wiodącą funkcją jest prezentacja reklam. Zgodnie z planem dopuszczalna powierzchnia reklamowa może maksymalnie wynosić 18 m2 (§ 5 ust. 1 wymienionego wyżej planu). Natomiast przedmiotowy nośnik reklamowy zawierał dwie tablice o powierzchni 48 m2 każda z nich, tym samym nie spełniał wskazanego zapis planu. Nadto w nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazać, że legalizacja obiektu, wobec brak jego zgodności z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie byłaby dopuszczalna także przy zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174. pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, mimo dosłownego ich przepisania w części pierwszej uzasadnienia (zamiast ich zwięzłego przytoczenia), a także przez ograniczenie wyjaśnień podstaw prawnych orzeczenia zawartych w uzasadnieniu skargi jedynie do kilkukrotnego ogólnikowego potwierdzania zasadności ustaleń i wywodów prawnych organu drugiej instancji, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez sąd naruszeń postępowania, do których doszło w toku postępowania administracyjnego w sprawie, wyrażające się pominięciem wskazywanych w skardze przez stronę naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie okoliczności wydania decyzji przez organy obu instancji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy w sprawie, w szczególności bez wyjaśnienia i zebrania dowodów na okoliczność, ile tablic reklamowych miał nośnik reklamowy na dachu budynku przy ul. [...], a także z przekroczeniem granic zasady swobodnej oceny dowodów przez niedokonanie oceny dowodu w postaci projektu technicznego przedmiotowej tablicy reklamowej załączonego do zgłoszenia robót budowlanych, zgodnie z którym tenże nośnik reklamowy od początku miał być wyposażony w dwie tablice reklamowe, przez co Sąd wadliwie nie doszedł do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło do samowoli budowlanej, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 290 ze zm.) poprzez jego wadliwą wykładnię i w konsekwencji również nieprawidłowe uznanie, że samowolę stanowi cały obiekt budowlany w postaci nośnika reklamowego, mimo że niezgodny z treścią zgłoszenia robót budowlanych mógł być najwyżej jego jeden element w postaci jednej dodatkowej tablicy reklamowej i w związku z tym istniała możliwość nałożenia na stronę postępowania łagodniejszej sankcji w postaci orzeczenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia nośnika reklamowego do stanu zgodnego z prawem tj. zgodnego z treścią pierwotnego zgłoszenia, b) naruszenie § 5 ust. 5 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 45 i § 2 ust. 1 pkt 43 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXX/2187/2010 z 14 stycznia 2010 r. - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego Mokotowa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji tego błędne uznanie, że organy prawidłowo zastosowały je w niniejszej sprawie, nakazując od razu rozbiórkę nośnika reklamowego skarżącego bez przeprowadzenia najpierw postępowania legalizacyjnego, mimo że te przepisy prawda miejscowego nie ustanawiają żadnych ograniczeń wielkościowych dla samych nośników reklamowych rozumianych jako obiekty budowlane, lecz regulują one jedynie maksymalne powierzchnie dopuszczalne dla prezentowanych na tych nośnikach reklamowych reklam, zdefiniowanych w ww. przepisach uchwały jednoznacznie jako treść graficzna, a nie jako obiekty budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty kasacyjne zostały rozwinięte. Podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi (a wręcz do żadnego z nich). Za takie odniesienie nie można uznać przytoczenie zarzutów zawartych w skardze i ograniczenie ich oceny jedynie do kilkukrotnego ogólnikowego potwierdzania zasadności ustaleń i wywodów prawnych zawartych w decyzjach organów. Natomiast naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., sprowadzało się do braku ustalenia czy zgodnie z dokonanym zgłoszeniem montażu reklamy miała, w tym dołączonej dokumentacji technicznej sporny nośnik reklamy miał być wyposażony w dwa ekrany, a nie jak przyjęły organy jeden. Brak oceny w jakim stopniu dobudowa drugiego ekranu stanowi ewentualnie odstępstwo od zgłoszenia i załączonego do niego dokumentacji technicznej ma wpływ na ustalenia stopnia samowoli budowlanej i zakresu obowiązków nałożonych na stronę w postępowaniu naprawczym. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odwołując się do wcześniejszych twierdzeń, zgodnie z którymi niezgodny z treścią zgłoszenia robót budowlanych mógł być najwyżej jeden element nośnika reklamowego w postaci jednej dodatkowej tablicy reklamowej, to przy zastosowaniu prawidłowej wykładni pojęcia samowoli budowlanej i cytowanych wyżej przepisów dotyczących procedury legalizacyjnej takich samowoli istniała możliwość nałożenia przez organy administracji na stronę postępowania łagodniejszej sankcji, w postaci nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia nośnika reklamowego do stanu zgodnego z prawem tj. zgodnego z treścią pierwotnego zgłoszenia, np. przez demontaż tej jednej tablicy reklamowej, a bezpodstawne i przedwczesne było - podtrzymane w zaskarżonym wyroku przez WSA w Warszawie - nakazanie od razu rozbiórki całego spornego nośnika reklamowego. Uzasadniając drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. § 5 ust. 5 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 45 i § 2 ust. 1 pkt 43 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXX/2187/2010 z 14 stycznia 2010 r. - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego Mokotowa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane strona podniosła, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał ich błędnej wykładni. Sąd (za organami obu instancji) uznał, że ww. przepisy, przede wszystkim § 5 ust. 5 pkt 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego statuuje ograniczenie maksymalnej dopuszczalnej wielkości powierzchni nośników reklamowych, wynoszącej 18 m2. Przepis ten stanowi jednak dosłownie, że ustala się "zasady rozmieszczania reklam i znaków informacyjno-plastycznych" i "ustala się następujące wielkości powierzchni reklamowych". Przepisy części ogólnej tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. § 2 ust. 1 pkt 45 i § 2 ust. 1 pkt 43 definiują czym jest nośnik reklamowy w rozumieniu tej uchwały, a czym jest reklama. Definicje te wskazują wyraźnie, że są to rozbieżne i odrębnie zdefiniowane w tym akcie prawa miejscowego pojęcia prawne, które - jeśli zostały użyte w treści uchwały - muszą być konsekwentnie jednolicie rozumiane. Wykładnia (językowa i systematyczna) regulacji przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że uchwałodawca (czyli Rada Warszawy) dokonał wprawdzie regulacji maksymalnej dopuszczalnej wielkości poszczególnych reklam, natomiast nie reguluje w ogóle powierzchni samego nośnika reklamowego jako urządzenia reklamowego, ponieważ w takim przypadku racjonalnie działający uchwałodawca musiałby w § 5 ust. 5 pkt 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego użyć określenia "ustala się następujące wielkości powierzchni nośników reklamowych", a skoro tego nie zrobił, to oznacza, że nie miał zamiaru ich ograniczać. W konsekwencji tejże błędnej wykładni przepisów Sąd w zaskarżonym wyroku również wadliwie uznał, że organy prawidłowo zastosowały je w niniejszej sprawie nakazując od razu rozbiórkę nośnika reklamowego skarżącego i uznając, że niemożliwa jest jego legalizacja jako sprzecznego z ww. zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro - jak wykazano powyżej - przedmiotowe przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ustanawiają żadnych ograniczeń wielkościowych dla samych nośników reklamowych rozumianych jako obiekty budowlane, lecz regulują one jedynie maksymalne powierzchnie dopuszczalne dla prezentowanych na tych nośnikach reklamowych reklam, to nic nie stało na przeszkodzie, aby wdrożyć procedurę legalizacji nośnika reklamowego skarżącego na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakazując np. rozbiórkę części obiektu budowlanego, które zostałyby uznane za wykraczające poza treść pierwotnego zgłoszenia robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzutu należy uznać za zasadne. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Na uwzględnienie zasługuje zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej, że przy badaniu legalności budowy reklamy nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organy administracji został nałożony obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasada prawdy obiektywnej wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z powyższą zasady nierozerwanie jest związana wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodny oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast sąd administracyjny rozpatrując skargę winien poddać ocenie czy organ ustalił stan faktyczny w sprawie z zachowaniem powyższych reguł postępowania. W niniejszej sprawie trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zaakceptował, że w toku postępowania administracyjnego organy ustaliły wszystkie istotne okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 80 k.p.a. W szczególności zasadnie podniesiono w skardze, że organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd I instancji w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy błędnie przyjęły, że inwestor już w chwili realizacji inwestycji w oparciu o dokonane zgłoszenie, co miało miejsce w 2003 r., wykonał dwa ekrany, chociaż ich zdaniem zgłoszenie obejmowało wykonanie konstrukcji tylko z jednym ekranem. Wskazać należy, tak jak podnosi strona, że w załączonym do zgłoszenia opisie technicznym reklamy w pkt 4 mówi się o dwóch tablicach reklamowych, o tyle w punkcie 2 opisu mowa jest o jednej tablicy reklamowej. Nadto na rysunkach szczegółowych wykonanych przez inż. budownictwa lądowego [...], który podpisał się również pod wyżej wspomnianym opisem reklamy umieszczono tylko jeden ekran reklamy. Należy również zwrócić uwagę, że na załączonej do akt sprawy administracyjnej dokumentacji fotograficznej przedstawiającą sporną reklamę, na jednych zdjęciach udokumentowane jest istnienie jednej tablicy, a na innych wykonanych w późniejszym okresie widnieją już dwie tablice reklamowe. Powyższe zdaje się podważać ustalenia organów, a przyjęte również przez Sąd I instancji, że sporna konstrukcja reklamy już w chwili jej wykonania była wyposażona w dwa ekrany. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie podaje podstawy do dokonania takiego jednoznacznego ustalenia. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego została dokonana w tym zakresie z naruszeniem zasady swobody oceny materiału dowodowego wyrażonej w art. 80 k.p.a. i dotyczy ona ustalenia istotnego do rozstrzygnięcia sprawy faktu zarówno co do ostatecznego przedmiotu zgłoszenia, czy zgłoszenie obejmowało wykonanie jednego ekranu czy tez dwóch, oraz kiedy i jakie elementy konstrukcyjne reklamy zostały wykonane. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie do ustalenia czy wykonana konstrukcja reklamy odpowiada zgłoszeniu czy też nie, jeżeli inwestor dopuścił się samowoli budowlanej to kiedy i w jakim zakresie. Zgodzić się należy również z zarzutem kasacyjnym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mimo zgłoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organy w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonania dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, braku jej przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., Sąd nie odniósł się do powyższych zarzutów lub tak jak podniesiono to w skardze kasacyjnej ograniczył się do ogólnikowego potwierdzenia zasadności poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń i związanych z tym wywodów prawnych. Takie stwierdzenia nie mogą stanowić wyjaśnienia prawnego podstawy prawnej orzeczenia ani zajęcia umotywowanego stanowiska wobec zgłoszonych zarzutów. Ustalenie wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych z zachowaniem przez organy administracji publicznej wymogów określonych w art. 7 , art., 77 § 1 i art. 80 k.p.a. może stanowić dopiero podstawę do skontrolowania przez Sąd procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy jednak zaznaczyć, że istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym, terminie, określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo jak w niniejszej sprawie zgodność z dokonaniem zgłoszeniem. W przypadku stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zgłoszenie obejmowało wykonanie nośnika reklamowego z jednym ekranem, a więc wykonanie drugiego nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej wymagało rozważenia przez organy czy istnieje w tym zakresie możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oznacza nie tylko zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (np. wyroki NSA z: 9 kwietnia 2009 r. II OSK 534/08 - Lex nr 542223, 6 marca 2012 r. II OSK 2477/10 - Lex nr 1138166, 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11 - Lex nr 1219261, 19 lutego 2015 r. II OSK 1743/13 - Lex nr 1772417, 6 grudnia 2017 r. II OSK 151/17 - Lex nr 245064). Tym samym w przypadku ostatecznego ustalenia, że drugi ekran będący elementem składowym reklamy nie był objęty zgłoszeniem organy nadzoru budowlanego winny w oparciu o powołany przepis rozważyć jakie należy nakazać wykonać inwestorowi czynności i robót budowlanych mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Błędne jest założenie organów, jak również Sądu I instancji, że "dobudowane drugiego ekranu" do nośnika reklamy objętego zgłoszeniem winno skutkować nakazaniem rozbiórki całego obiektu. Postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane ma na celu w pierwszej kolejności doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu wyżej podanym, a nakazanie rozbiórki jest ostatecznością. Niezbędne w takiej sytuacji jest odniesienie się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu wprowadzonego w życie powołaną wyżej uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXX/2187/2010 z 14 stycznia 2010 r. zawierającego postanowienia dotyczące między innymi warunków lokalizacji reklam. Przepisy prawa miejscowego podlegają takim samym regułom wykładni jak przepisy prawa powszechnego. Nie do zaakceptowania w niniejszej sprawie jest przedstawiona w skardze kasacyjnej interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przedstawiona w skardze kasacyjnej a dotycząca wykładni pojęcia "wielkość powierzchni reklamowej" zawartego w § 5 ust. 5 ust. 5 pkt 1 ograniczając to pojęcie do powierzchni treści graficznej reklamy umieszczonej na danym nośniku z całkowitym pominięciem powierzchni nośnika reklamowego – ekranu, na którym treść reklamy jest zamieszczana. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 43 planu miejscowego przez nośnik reklamy należy rozumieć obiekt składający się z konstrukcji nośnej oraz urządzenia reklamowego np. tablicy, której wiodącą funkcją jest prezentacja reklamy. Brak z jednej strony definicji pojęcia "powierzchni reklamowa" a z drugiej pewna niespójność między treścią § 2 ust. 1 pkt 43 i § 5 ust. 5 nie daje podstaw, do przyjęcia, że przepisy planu miejscowego nie określają wielkości samej powierzchni nośnika reklamowego – ekranu, na której umieszczana jest treść graficzną konkretnej reklamy. Z treści przepisu § 5 ust. 5 nie wynika wbrew twierdzeniom skarżącego, że pojęcie "powierzchni reklamy" należy ograniczyć do powierzchni treści graficznej umieszczonej na ekranie reklamy i w żaden sposób niezwiązanego z powierzchnią samego ekranu, która tym samym nie podlegałaby żadnym ograniczeniom. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2) i zasady kształtowania zabudowy (pkt 6). Powyższe pozwala przyjąć, że intencją Rady Miasta Stołecznego Warszawy w powołanym § 5 ust. 5 było określenie maksymalnej powierzchni ekranu reklamy, a nie samej treści graficznej reklamy. Przyjęcie interpretacji przedstawionej przez stronę prowadziłoby do wniosku, o ile została ograniczona na danym terenie powierzchni eksponowanej treści graficznej reklamy, o tyle nie podlega żadnemu ograniczeniu powierzchni samego ekranu, na którym ta treść jest zamieszczona. Powyższa ocena podniesionych zarzutów kasacyjny pozwala przyjąć, iż skarga kasacyjna jest uzasadniona, jednocześnie stwierdzić należy, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona co w świetle art. 188 p.p.s.a. uzasadnia rozpoznanie skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawiona ocena przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego pozwala jednoznacznie przyjąć, że zostało ono przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 3 k.p.a. odnośnie ustalenia wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych a dokonana ocena dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. To z kolei uniemożliwia skontrolowanie procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organy przepis prawa materialnego. Uzupełniając postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności organy winny uwzględnić uwagi poczynione przy ocenie zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania, czyli poczynić i przedstawić w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia ustalenia co do różnicy między zakresem robót budowlanych określonych w zgłoszenia wykonania nośnika reklamowego, a faktycznie wykonanego oraz kiedy wykonano roboty budowlane nieobjęte zgłoszeniem. Przedstawiona ocena zgromadzonego materiału dowodowego winna uwzględniać odpowiadać zasadzie swobody oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Następnie organy winny dokonać subsumpcji danego stanu faktycznego pod określony przepis prawa materialnego uwzględniając również wytyczne wynikając z przedstawionej oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Powyższe wady w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz błędna wykładnia przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uzasadniało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go zaskarżoną decyzję. O kosztach postepowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 § 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego łącznie kwotę 1750 zł, tj. 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 250 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, 100 zł tytułem opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, 34 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalone za postępowanie przed Sądem I instancji oraz w postepowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U z 2018, poz. 265).