I OSK 2136/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 9/17 w sprawie ze skargi G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 9/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia 1. zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, tj. działki ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] położone w [...] w Dzielnicy [...] w terminie 3 miesięcy od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] zł, 4. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej G. S. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 6 maja 2013 r. G. S., D. G., A. K., D. K., D. K., I. S. i P. S. (dalej wnioskodawcy) wystąpili o podział nieruchomości w trybie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), położonej przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...]. Prezydent [...] (dalej Prezydent) decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], w sposób wykazany na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powstałe w wyniku podziału działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 przeszły na własność [...], co ujawniono w księdze wieczystej nr [...]. Dnia [...] września 2014 r. podpisano protokół z rokowań pomiędzy [...] a A. K., G. S., D. G., D. K., D. K., I. S. i P. S. Strony ustaliły, że wysokość odszkodowania za ww. nieruchomości przejęte pod drogi publiczne na łączną kwotę [...] zł, tj. [...] zł/ m2. Dnia [...] maja 2015 r. D. G. wystąpiła z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie administracyjnoprawnym. Pozostali byli współwłaściciele przejętej nieruchomości również wnieśli o wszczęcie postępowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa, uznając przeprowadzone negocjacje za bezskuteczne. Rzeczoznawca majątkowy sporządził dnia [...] października 2015 r. operat szacunkowy, określający wartość przejętych nieruchomości na kwotę [...] zł, tj. [...] zł/ m2. Strony oświadczyły dnia [...] listopada 2015 r., że akceptują ww. operat szacunkowy i nie wnoszą do niego żadnych uwag i zastrzeżeń; rezygnują z wyznaczonej na dzień [...] stycznia 2016 r. rozprawy administracyjnej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] zobowiązał Prezydenta [...] do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia. Termin ten upłynął bezskutecznie dnia [...] czerwca 2016 r. Wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 226/16 (dalej wyrok IV SAB/Wa 226/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K., zobowiązał Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] zł. Wyrok IV SAB/Wa 226/16 nie jest prawomocny, bowiem została wniesiona skarga kasacyjna przez Prezydenta [...]. W skardze z 18 listopada 2016 r. zatytułowanej "skarga na bezczynność" G. S. (dalej skarżąca), reprezentowania przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o wymierzenie organowi grzywny wedle uznania sądu i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisała szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania; zarzuciła naruszenie art. 35 i 36 § 1 kpa przez przekroczenie ustawowych terminów załatwiania sprawy, a tym samym naruszenie zasady szybkości postępowania. Zdaniem skarżącej, organ od [...] listopada 2015 r. posiada wszelkie niezbędne do rozpoznania sprawy dokumenty, a mimo to nie rozstrzyga jej merytorycznie. Od kwietnia 2016 r. Prezydent [...] nie podjął żadnej czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Dnia [...] listopada 2004 r. A. K. i D. G. wnieśli o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość o nr [...] zajętą pod ul. [...]. Postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej ustawa z 1998 r. bądź pwur) i wyznaczył wnioskodawcom dwumiesięczny termin na wystąpienie do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 pwur. Postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia własności gruntu nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Podał, że nie jest możliwe uzyskanie odszkodowania za tę samą nieruchomość jednocześnie w oparciu o art. 73 pwur i na podstawie art. 98 ugn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), orzekł jak w sentencji wyroku IV SAB/WA 9/17. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Z przewlekłością postępowania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności z nieuzasadnionym opóźnieniem oraz czynność pozornych nie mających istotnego znaczenia w sprawie, co powoduje, że formalnie organ nie jest bezczynny. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Art. 149 ppsa zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Za rażące naruszenie przepisów kpa można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również rażącą długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (wyrok WSA w Poznaniu z 18.8.2011 r. II SAB/Po 60/10; wyrok WSA w Gdańsku z 11.8.2011 r. II SAB/Gd 30/11, cbosa). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta ma charakter rażący. Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent [...] od chwili otrzymania wniosku w trybie art. 98 ust. 3 ugn, tj. od 11 maja 2015 r., podejmował czynności wstępne, np. pozyskał akta z delegatury Dzielnicy [...] i odpis skrócony aktu małżeństwa I. i P. S. Jednakże, trudno usprawiedliwić wyznaczenie w dniu [...] sierpnia 2015 r. jako terminu załatwienia sprawy daty [...] marca 2016 r. z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, podczas gdy w zleceniu dla biegłego z [...] września 2015 r. wskazano termin sporządzenia operatu na dzień [...] października 2015 r. Ów operat sporządzono dnia [...] października 2015 r. Mimo złożenia przez byłych współwłaścicieli przejętej nieruchomości w dniu [...] listopada 2015 r. oświadczenia, że akceptują ów operat szacunkowy i nie wnoszą o przeprowadzenie rozprawy, organ nie wydał decyzji w sprawie. Od listopada 2015 r. organ dysponuje materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji, co również można wywieść z treści postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., wyznaczającego termin załatwienia sprawy. Jednakże, nadal sprawy nie rozstrzygnął. Na okoliczności te Sąd zwrócił uwagę w wyroku z 6 września 2016 r. IV SAB/Wa 226/16. Opisane okoliczności stanowiły zarazem przesłankę zobowiązania Prezydenta [...] przez Sąd do wydania aktu, a także przesłankę wymierzenia grzywny organowi w wysokości [...] zł. Badaniu podlegały zatem czynności podejmowane przez Prezydenta [...] w szczególności po dacie wydania wyroku IV SAB/Wa 226/16, mając na względzie treść powyższego orzeczenia, co również miało wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Po wydaniu wyroku IV SAB/Wa 226/16, Prezydent [...] postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność zakończenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość o nr [...] zajętą pod ul. [...] na podstawie art. 73 pwur, zainicjowanego wnioskiem A. K. i D. G. z [...] listopada 2004 r. Organ wyznaczył wnioskodawcom miesięczny termin na wystąpienie do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 pwur. Zdaniem Sądu I instancji, zawieszenie postępowania przez organ nie wpływa na ocenę, że postępowanie prowadzone jest nadal w sposób rażąco przewlekły. Brak było podstaw do zobowiązania stron do wystąpienia do Wojewody [...] o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności gruntu w trybie art. 73 ust. 3 pwur. Na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] w księdze wieczystej nr [...] jako właściciela przedmiotowej nieruchomości ujawniono [...]. Zatem to [...] winno wystąpić ze stosownym wnioskiem, by potwierdzić swoje prawo do gruntu. Okoliczność, że stan prawny nieruchomości nie został potwierdzony decyzją deklaratoryjną w trybie art. 73 ust. 3 pwur, nie ma wpływu na rozpoznanie wniosku o wypłatę odszkodowania, skoro prawo do nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie decyzji podziałowej. W wyroku sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania (wyrok NSA z 15.5.2014 r. I OSK 2730/12). Od wydania wyroku z 6 września 2016 r. IV SAB/Wa 226/16 aż do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie, Prezydent [...] w dalszym ciągu nie wydał decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, tj. nie podjął rozstrzygnięcia w ciągu kolejnych kilku miesięcy, ograniczając się jedynie do zawieszenia postępowania administracyjnego postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Organ dopuścił się tym samym rażącego naruszenia art. 35 § 1 i 3 kpa. Przedmiotowa sprawa o ustalenie odszkodowania nie jest wyjątkowo skomplikowana, natomiast zgromadzony materiał dowodowy, zawierający m.in. niekwestionowany przez strony operat szacunkowy, jest wystarczający do wydania decyzji. Wobec uporczywego naruszenia norm prawa w zakresie terminu do rozpoznania wniosku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 3 miesięcy od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 ppsa z uwagi na okres przewlekłości postępowania Sąd orzekł grzywnę w wysokości [...] zł. Zasądzając grzywnę w takim rozmiarze (minimalnym), Sąd I instancji miał na względzie cele służące temu środkowi, a więc cel represyjno-sankcyjny. Sąd I instancji wziął pod uwagę znane z urzędu okoliczności związane z licznymi postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi przez ten organ. Wymierzona w takich granicach nie jest nadmiernym obciążeniem dla organu. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł i opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i 210 ppsa. Skargę kasacyjną od wyroku IV SAB/Wa 9/17 wywiódł Prezydent [...], reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. R. F., który zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1, 1a i 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa przez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a w konsekwencji wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny; 2. art. 141 § 4 ppsa przez wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa i wysokości grzywny. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. S. reprezentowana przez r. pr. A. S.-M. wniosła o jej oddalenie w całości; nie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Stan faktyczny ustalony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowany, przeto jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa okazał się być nieusprawiedliwiony. Norma prawna zawarta w art. 149 § 1, podobnie jak norma prawna zawarta w art. 154 § 1 ppsa, mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (odpowiednio – wyrok NSA z: 26.4.2006 r., II GSK 25/06, Lex nr 209715; 4.3.2010 r., II OSK 489/09, Lex nr 597633). Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 154). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Artykuł 37 § 1 kpa stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kpa, służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeśli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w owym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (jak to było według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości. Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania (Z. Janowicz - op. cit.- uw. 1 do art. 12 kpa). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie NSA z 21.12. 2010 r., II GPP 5/10, Lex nr 753418; wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/12). Jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy też ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Jednocześnie "w wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych". Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 10 i n., dalej J. P. Tarno, Bezczynność). Przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (wyrok NSA z 5.7. 2012 r., II OSK 1031/12; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 44-45 uw. 38). Z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej) albo c) mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego. W toku postępowania podejmowane są czynności procesowe zbędne, tzn. takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia przez wydanie decyzji w sprawie. Trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnia obie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowanych czynnościach procesowych wymaganych potrzebami sprawy po czym pogrąża się w bezczynności lub na odwrót (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73-75). Wśród różnorodnych postaci zjawiskowych przewlekłości w doktrynie wskazuje się w szczególności: niepodjęcie czynności niezbędnej do rozpoznania i załatwienia sprawy, np. stwierdzenia swej niewłaściwości w sprawie i nieprzekazanie jej organowi właściwemu stosownie do art. 65 § 1 kpa; podjęcie czynności zbędnej, nawet jeżeli ma ona postać postanowienia, np. wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania mimo braku przesłanek z art. 97 § 1 kpa; niezastosowanie się do wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, towarzyszących decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa); niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (art. 153 ppsa; J. P. Tarno, Bezczynność s. 11-12, pkt 2.2). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (wyrok NSA z 26. 10.2012 r., II OSK 1956/12, Lex nr 1233717). Dokonując oceny zasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, nie można pozostawić poza zakresem rozważań kwestii unormowanych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa tj. powinności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceny istotnych okoliczności z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/13). Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Elementem obiektywnym będzie upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co można ustalić na podstawie analizy akt sprawy. W doktrynie podkreśla się, że nie wydaje się możliwe ustalenie zamkniętej listy znamion przewlekłości postępowania (J. Borkowski w: B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 251-252, nb 4). Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn, który złożyli: dnia [...] maja 2015 r. D. G.; dnia [...] czerwca 2015 r. A. K.; dnia [...] czerwca 2015 r. I. S., D. K., P.S. i D. K. i dnia [...] czerwca 2015 r. G. S. Wobec tego od tej chwili zaczął biec termin, o którym mowa w art. 35 kpa. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. wyznaczył Prezydentowi [...] termin dwu miesięcy na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo tego jednak do chwili obecnej nie wydano decyzji odszkodowawczej. Gromadzenie w niniejszej sprawie przez organ dokumentów czy zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego, a następnie odbiór jego protokołu, są zwykłymi czynnościami zazwyczaj koniecznymi w tego rodzaju sprawach. Zatem nie może skutecznie uwalniać od zarzutu przewlekłości podnoszony w skardze kasacyjnej argument konieczności przeprowadzenia w sprawie w/w czynności i uzyskania w/w dokumentów. Nie usprawiedliwiają tego stanu również powołane w skardze kasacyjnej względy finansowe i organizacyjne związane z dużą ilością spraw o odszkodowanie za drogi. Są to argumenty natury praktycznej, obowiązujący stan prawny nie łączy jednak z nimi żadnych skutków prawnych i nie pozwala usprawiedliwić prowadzenia postępowania z naruszeniem terminów ustawowych. Trafnie Sąd I instancji uznał, że organ od listopada 2015 r. dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji. Działaniem pozornym było zobowiązanie stron do wystąpienia do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności gruntu w trybie art. 73 ust. 3 pwur, skoro Miasto [...] nabyło prawo własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 98 ugn i to ostateczna decyzja z [...] listopada 2013 r. była podstawą ujawnienia prawa własności Miasta [...] w księdze wieczystej. Brak jest podmiotu, który kwestionowałby owo nabycie prawa własności – w tym na podstawie art. 10 ust. 1 kwh. W tej sytuacji zawieszenie postępowania w sprawie postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nie znajdowało oparcia w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Doprowadziło to także do utraty mocy dowodowej operatu z [...] października 2015 r. – akceptowanego przez strony. Prezydent winien niezwłocznie podjąć błędnie zawieszone postępowanie. Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa) – tym bardziej, że wyrok IV SAB/Wa 226/16 nie zapobiegł owej przewlekłości. Uzasadnienie stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wysokości grzywny (art. 149 § 2 ppsa), nie nasuwają żadnych wątpliwości co do prawidłowości aktu subsumcji. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że do organu wpływa duża ilość spraw, które powinny być rozpatrywane według kolejności wpływu nie uwalnia Prezydenta od zarzutu kwalifikowanej przewlekłości. Podkreślić bowiem należy, że sposób organizacji pracy urzędu oraz ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ppsa wobec tego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za niezasadny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji.