IV SA/Wa 399/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego J. R. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu zażalenia J.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta L. orzekł o zatwierdzeniu z urzędu zmiany użytków i klas glebowych odnośnie, m.in. działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...], stanowiącej wówczas własność Skarbu Państwa, w ten sposób, że w miejsce użytku gruntowego "rowy" (W) wpisano użytek gruntowy "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi" (Wp). Pismem z 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta L. . Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2004 r. Wnioskiem z 15 maja 2013 r. J.R. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2013 r. "zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i § 2" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony. Główny Geodeta Kraju postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia J.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że J.R. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2004 r. oraz decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] . Był jedynie informowany o kolejnych etapach postępowania oraz rozstrzygnięciu z uwagi na fakt, że postępowanie zostało wszczęte na skutek jego skarg dotyczących danych wskazanych w ewidencji gruntów. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela lub władającego – w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych oraz w odniesieniu do gruntów o nieuregulowanym tytule własności. Zaś na podstawie § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454, ze zm.) sprawie w ewidencji gruntów i budynków, ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, władających nieruchomościami, władających nieruchomościami w przypadków gruntów o nieustalonym właścicielu, a także dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nad nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych oraz dzierżawców. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 powyższego rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie powyższych przepisów interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, mają tylko podmioty posiadające wyżej określone uprawnienia (własność, władanie, zarząd) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczą. Jest to katalog zamknięty. W związku z powyższym, zdaniem organu, stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r. winny być osoby mające uprawnienia określone w powołanych przepisach prawa materialnego do działki ewidencyjnej [...] objętej tą decyzją. Natomiast J.R. nie ma żadnych uprawnień do tej działki, jest natomiast właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] sąsiadujących z działką ewidencyjną nr [...] (powstałą po podziale działki [...]). Główny Geodeta Kraju stwierdził, że J.R. jako przesłanki wznowieniowe wskazał: fałszywość dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, a w swoim wniosku i w kolejnych pismach nie powołuje się na jakiekolwiek uprawnienia do działki objętej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r. Jedynie w protokole spisanym [...] sierpnia 2013 r. podał, że "uzasadnia swój interes prawny tym, że na podstawie nieprawdziwych dokumentów w studium dla Miasta L. pokazano rzekę, której nigdy nie było, a nieruchomość J.R. uznano za strefę zieleni (ochronną) dla doliny rzecznej i zgodnie z postanowieniami studium skarżący nie może inwestować na terenie swojej działek, na których wyznaczono obszary zalewowe." Powyższe, zdaniem organu, nie odnosi się do przedmiotu postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r. Skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.R., zarzucając nierozpoznanie istoty sprawy i niezasadne uznanie, że jako osobie, której przysługuje interes prawny, nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku w sprawie, w której organ administracji w sposób rażący naruszył prawo, co ma bezpośredni wpływ na sytuację faktyczną oraz prawną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] czerwca 2013 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę wyrokiem z 9 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 741/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Główny Geodeta Kraju nie sprostał wymogom, o jakich mowa w art. 7 i art. 77 K.p.a., przez co doszło do naruszenia zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania J.R. posiada przymiot strony. Zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji, brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego organy nie uznały J.R. za stronę postępowania. Przytoczenie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. sprawie w ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, ze zm.) oraz wskazanie jakich działek właścicielem jest skarżący – w ocenie Sądu - nie można uznać za prawidłowe uzasadnienie decyzji. Brak poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnego z regułami określonymi m.in. w art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. i przy uwzględnieniu brzmienia art. 28 K.p.a., Główny Geodeta Kraju nie mógł stwierdzić, że J.R. nie ma przymiotu strony. Organy administracji w ogóle nie wyjaśniły, czy w niniejszej sprawie skarżący legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym, czy też jedynie interesem faktycznym opartym na subiektywnym przekonaniu skarżącego, że jest on stroną postępowania w sprawie o wznowienie postępowanie w sprawie zakończonej decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zatwierdzeniu z urzędu zmiany użytków i klas glebowych. Zatem twierdzenie organu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony jest przedwczesne. Skargę kasacyjną do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 741/14, wniósł Główny Geodeta Kraju. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 K.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie polegające na ustaleniu, że organ administracji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, że organ administracji w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego; 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 K.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, że organ administracji błędnie ustalił, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r.; 4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, że organ administracji nie podał w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia; 5. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na skutek uznania, że organ naruszył dyrektywy określone wyżej wskazanymi przepisami k.p.a. i nie dokonał niezbędnych ustaleń, by wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący posiada przymiot strony, podczas gdy organ poczynił takie ustalenia i wykazał oczywisty brak interesu prawnego, a w konsekwencji brak przymiotu strony skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na decyzję organu w rezultacie uznania, że organ nie podał w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia, podczas gdy postanowienie organu zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymogom zawartym w art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2363/14 uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie. NSA w uzasadnieniu tego wyroku wywodził, że rolą Sądu I instancji była ocena, czy na gruncie art. 28 K.p.a. organ II instancji właściwie określił legitymację skarżącego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a tego Sąd I instancji nie uczynił uznając, że organy w ogóle nie dokonały oceny interesu prawnego skarżącego w oparciu o konkretne okoliczności tej sprawy. Dalej NSA podał, że jeśliby Sąd I instancji uznał, że ocena interesu prawnego skarżącego (w rozumieniu art. 28 K.p.a.) wymaga jeszcze wyjaśnienia pewnych okoliczności lub podjęcia zupełnie innych ustaleń, niż te, które dotychczas poczynił organ, to powinien dać temu wyraz, stawiając organowi zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., czy też art. 107 § 3 K.p.a. Nie czyniąc tego Sąd I instancji naruszył nie tylko art. 141 § 4 P.p.s.a. (który to przepis nie został powołany w zarzutach skargi kasacyjnej), ale także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie wyjaśnił w sposób prawidłowy, dlaczego te właśnie przepisy stanowiły podstawę do uwzględnienia skargi. Zarzuty powołane w pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej należało więc uznać za usprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwana dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Dalej Sąd podkreśla, że stosownie do art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W pierwszej kolejności przypomnieć zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeka w niniejszej sprawie w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2363/14. Cytowany przepis art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek pozwalających na odstąpienie przez sąd wojewódzki od zasady związania wyrokiem NSA nie wystąpiła. Nie zmienił się bowiem stan faktyczny, ani też stan prawny w zakresie, w jakim mógłby mieć wpływ na ocenę zaskarżonego aktu. Główny Geodeta Kraju wyjaśnił, że wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r., mogą żądać wyłącznie osoby mające określone uprawnienia do nieruchomości, wymienione w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj.: własność, władanie, zarząd – do działki nr [...] i wyjaśnił, że skarżący takimi uprawnieniami nie dysponuje. Rolą Sądu I instancji była więc ocena, czy na gruncie art. 28 K.p.a. organ II instancji właściwie określił legitymację skarżącego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W związku z powyższym Sąd zauważa, że przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 149 § 3 K.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/16, CBOSA). W świetle powyższego, biorąc pod uwagę, że nie zachodzi przypadek oczywistości braku interesu prawnego skarżącego, zaskarżone postanowienie, podobnie jak poprzedzające je postanowienie należy uznać za przedwczesne i podjęte z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a. Organ II instancji niewłaściwie ocenił legitymację skarżącego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem dokonał tego poza postępowaniem administracyjnym. Oznacza to spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem bez tego naruszenia rozstrzygnięcie organu byłoby inne. Sąd uchylając postanowienia obu instancji działał na podstawie art. 199 pkt 3, 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.