IV SAB/Wa 92/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. J., E. J. i A. W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym W. J., E. J. i A. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 6 lutego 2017 r. W. J., E. J. i A. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], polegającą na niewykonaniu zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. wprowadzającego obszary udokumentowanych złóż kopalin – złoże kruszywa naturalnego "[...]" w miejscowości [...] oraz niedokonaniu zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a także niedokonaniu aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin dla terenów, oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżący zwrócili się o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wykonania zarządzenia zastępczego Wojewody [...] oraz sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], gm. [...] poprzez wprowadzenie dla terenów oznaczonych ww. nr ewid. obszarów eksploatacji złóż kopalin. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych, bez badania jej zarzutów merytorycznych. Przedmiotowa sprawa nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został zaś określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w pkt 5, to jest stanowienia aktów prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie ma do niego zastosowania powołana wyżej regulacja. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Analiza treści skargi prowadzi do wniosku, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego i dlatego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotowa skarga nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, gdyż kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu (por. postanowienie i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 2119/09, LEX nr 794960 oraz z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736). Istota skargi wniesionej w niniejszej sprawie dotyczy żądania wdrożenia procedury związanej ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zagadnienia dotyczące procedury oraz obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. Zgodnie z ww. ustawą, uchwalanie planu nie następuje w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Jest to natomiast akt prawa miejscowego. Należy też wskazać, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy, stosownie do art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p., do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. Skoro uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, to również nie ma podstaw do zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r. poz. 446), który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Regulacja zawarta w powołanym przepisie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym będzie miała zastosowanie wówczas, gdy konkretna norma prawna będzie nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami art. 14 ust. 1 i 7 u.p.z.p. sporządzanie takiego planu (jego zmiany) nie jest obowiązkowe. Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest Rada Gminy [...]. Inicjatywę zmiany planu miejscowego oraz ustalenie zakresu tej zmiany należy rozpatrywać w kategoriach władztwa planistycznego gminy (miasta). Ingerowanie w to władztwo, tak w zakresie dyscyplinowania rady do pojęcia określonych działań, jak i oceny ich treści (z wyjątkiem zgodności z prawem), nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wymaga unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym, niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Przepis prawa nie nakłada na radę obowiązku podjęcia uchwały w sprawie aktualności planu. Obowiązek zaś musi być wyraźny i skonkretyzowany z określeniem terminu, w jakim rada powinna podjąć taką uchwałę, aby możliwe było nadanie mu rangi obowiązku ustawowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Ustawodawca nie przewidział żadnych sankcji przymuszających gminę do realizacji obowiązku (a więc przystąpienia do zmiany planu w przypadku podjęcia uchwały w sprawie jego nawet częściowej nieaktualności). Stwierdzenie nieaktualności planu jest efektem samodzielnej oceny rady gminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 360/13, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro podjęcie uchwały w sprawie aktualności planu nie jest obowiązkowe, nie ma zastosowania art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1745/10, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Z uwagi na odrzucenie skargi, orzeczenie zamieszczone w pkt 2 postanowienia uzasadnione jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.