I OSK 2454/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Bd 1514/16 ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 1514/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Koronowa, decyzją z dnia 9 września 2016 r. nr [...] ustalił, że opłata za pobyt A.B. w Domu Pomocy Społecznej w Nowej Wsi, w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania wynosi [...] zł, z tym, że zobowiązanymi do jej wnoszenia są: - A.B. od 1 czerwca 2016 r. w wysokości 2.071,98 zł, co stanowi 70 % jej dochodu, - S.B. (matka i opiekun prawny A.B.) od 1 czerwca 2016r., w wysokości 20,00 zł., na podstawie umowy zawartej w dniu 9 września 2016 r., - Gmina Koronowo od dnia 1 czerwca 2016 r. w wysokości 1133,75 zł., co stanowi różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej a odpłatnością wnoszoną za pobyt przez A.B. i jej matkę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż źródłem dochodu A.B. jest renta z KRUS w wysokości [...] zł. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez S.B. i jej córkę – A.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 20 października 2016 r. utrzymało w mocy organu I instancji. W uzasadnieniu stanowiska Kolegium przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazało na treść art. 8 ust.3, ust.4 pkt 6 i ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej: "u.p.s." oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz.1058), zgodnie z którymi, określony w przepisie art. 8 ust 9 u.p.s. dochód ma charakter ryczałtowy i jest ustalany niezależnie od faktycznych dochodów, jakie przynosi dane gospodarstwo. Bez znaczenia dla ustalenia tego dochodu pozostaje również okoliczność, czy gospodarstwo rolne oddane zostało w dzierżawę. Zdaniem Kolegium zatem, bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest bezpośrednio przez właściciela, czy oddana w dzierżawę, dochód ustala się tak samo biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. Przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. zakłada bowiem swego rodzaju fikcję prawną, nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji właściwie ustalił dochód, zarówno obu odwołujących się, uwzględniając dochód z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę, mimo iż dzierżawa nie przynosiła stronom faktycznego dochodu. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2016 r. A.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której twierdziła, że decyzja ta była dla niej krzywdząca, gdyż nie uwzględniała rzeczywistych dochodów uzyskiwanych przez nią z gospodarstwa rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, odpowiadając na skargę, podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że nie była ona uzasadniona. Jak wskazał Sąd, zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę należną z tego tytułu ustala w drodze decyzji odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s). Przepisy dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej nie przewidują odrębnych zasad określania wysokości dochodu. Należy zatem zastosować w tym zakresie art. 8 u.p.s, umieszczony w rozdziale "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". W myśl art. 8 ust. 2 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s., do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 9 u.p.s w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz.1058), przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] Ponadto Sąd wyjaśnił, że skarżąca w odwołaniu oraz w skardze zakwestionowała przyjęcie fikcji prawnej osiągania dochodu z gospodarstwa, które wprawdzie jest wydzierżawione, ale nie przynosi żadnych dochodów. Odnosząc się zatem do tego zarzutu, Sąd Wojewódzki wskazał na bezsporną w tej sprawie okoliczność, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości rolnej w ½ części, co w hektarach przeliczeniowych daje [...] ha. Tym samym, miesięczny dochód wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s w zw. z § 1 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r., wynosił [...] (6,91575 ha x 288 zł.). Sąd podkreślił w tym miejscu, że powyższy dochód jest wyliczany niezależnie od faktycznie osiąganych dochodów. Wskazany bowiem przepis zakłada swego rodzaju fikcję prawną, nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Wykładnia art. 8 ust. 9 u.p.s. – jak wywodził Sąd - była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmuje się, iż przepis ten, zakładający swego rodzaju fikcję prawną, nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości wskazanej w tym przepisie. Wliczenia powyższego dochodu dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się na możliwość sprzedaży lub wydzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego się nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodu. Przepis art. 8 ust. 9 u.p.s nie budził również wątpliwości Sądu Wojewódzkiego w aspekcie jego zgodności z Konstytucją RP, jako że był on już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, a który, wyrokiem z 6 maja 2008 r. (sygn. akt K 18/05, Dz. U Nr 82 poz. 503), orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Sąd przyznał wprawdzie, że skarżąca niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i osobistej, ale okoliczności te nie mogły implikować oceny legalności zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, co jest istotą kontroli działalności organów administracji publicznej w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 p.p.s.a. Zawarte w art. 8 u.p.s. regulacje, dotyczące definicji dochodu i sposobu jego obliczania, mają bowiem charakter norm ius cogens, a więc są normami bezwzględnie wiążącymi organ stosujący prawo i z tego powodu nie mogą być interpretowane życzeniowo, w kontekście doświadczenia życiowego, czy przez pryzmat zasad współżycia społecznego. W skardze kasacyjnej, A.B. zaskarżając powyższy wyrok całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów pomocy prawnej, udzielonej skarżącej z urzędu, a które nie zostały pokryte. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że przyjęcie przez Sąd Wojewódzki za podstawę obliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego kwoty [...] zł z 1 ha przeliczeniowego była wadliwe bo nie znajdowało odzwierciedlenia w rzeczywistości, gdyż gospodarstwo, uprawiane przez skarżącą, nie przynosiło takiego dochodu. .Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartego w skardze zarzutu, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na niestaranność sformułowania rzeczonego zarzutu skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem naruszenie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, jednak nie oznaczyła dokładnie (data wydania, miejsce publikacji) powołanych aktów prawnych. Co jeszcze istotniejsze, nie podała na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów w sprawie i jaka wykładnia - w jej ocenie - jest prawidłowa. Przez błędną wykładnię - w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - należy zaś rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni ustalenie treści obowiązujących przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17; wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., I GSK 511/15). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po wielokroć wyjaśniano, że warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo dany przepis należy rozumieć (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., II FSK 1586/15; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., II GSK 1786/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 2290/16). Podkreśla się, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem jego błędnej wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści – i tym samym znaczenia przepisu lub też terminu występującego w jego treści (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., I GSK 2006/15). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzut, nie podał w nim tego, na czym polegała błędna wykładnia przywołanych przepisów oraz jaka ich wykładnia jest prawidłowa. Pomimo uchybień we wskazanym zakresie, skarga kasacyjna może być jednak rozpoznana merytorycznie. Uwzględniając motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), a także zasadę falsa demonstratio non nocet, możliwe było ustalenie tego, na czym - zdaniem skarżącej - polega wadliwa wykładnia podanych przepisów oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa – w oparciu o zwięzłe uzasadnienie skargi kasacyjnej. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącej, przy wykładni powołanych wyżej przepisów, należy uwzględniać rzeczywisty dochód miesięczny gospodarstwa rolnego z 1 ha przeliczeniowego, a nie kwotę 288 złotych. Wobec tego, powtórzyć w tym miejscu jedynie należy za Sądem pierwszej instancji, że - zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058) – przyjmuje się, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 288 złotych. Przepis ten nie budzi większych wątpliwości interpretacyjnych. Zwrot "przyjmuje się" sprawia, że organ pozbawiony jest w oznaczonym zakresie swobodnej oceny dowodów, gdyż ma obowiązek przy ustalaniu stanu faktycznego przyjąć, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] złotych. A zatem nie tylko, jak wywodzi skarżąca kasacyjnie, z brzmienia tego przepisu nie wynika obowiązek ustalania rzeczywistego dochodu gospodarstwa rolnego z 1 ha przeliczeniowego, lecz przeciwnie – właśnie ów przepis determinuje prawnie ustalenia faktyczne organu, od których to założeń organ odstąpić nie może. Analizowana norma ma charakter imperatywny i nie pozostawia luzów interpretacyjnych czy uznania po stronie organu. Tym samym, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut był nie tylko wadliwie skonstruowany, ale nadto bezzasadny. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.