I OSK 1638/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 70/17 w sprawie ze skargi T. R. i J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność burmistrza postanawia: oddalić skargę kasacyjną T. R. i J. M. pismem z dnia 16 stycznia 2017 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi T. R. na działalność Burmistrza [...] w zakresie zatrudnienia radnego Rady Miejskiej w [...] w spółce Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 70/17 odrzucił skargę i wyjaśnił, że w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie skutkowałoby bowiem nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Sąd wskazał, że zaskarżona przez T. R. i J. M. uchwała z dnia [...] lipca 2016 r. jest wynikiem postępowania wszczętego na skutek skargi T. R. wniesionej do Rady Miejskiej w [...] na działalność Burmistrza [...] w zakresie zatrudnienia radnego Rady Miejskiej w [...] w spółce Gminy [...]. Skarga T. R. na działalność Burmistrza [...] została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII K.p.a. W postępowaniu objętym regulacją działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej, jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej określonej w art. 227 i nast. K.p.a. Postępowanie zaś w tego typu sprawach cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do zainteresowanego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu ani na wynik tego postępowania. Skoro do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność Burmistrza [...] w przedmiocie wykonywania działalności należącej do zadań własnych gminy właściwa jest Rada Miejska w [...] i jest to postępowanie jednoinstancyjne, to nie służy na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu WSA w Opolu powołał orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06, LEX nr 362475; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06, LEX nr 295005; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 134/16, CBOSA). Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik J. M., zaskarżając postanowienie w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 238 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] nie jest aktem prawa miejscowego, a w związku z tym nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Nadto poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest konsekwencją wniesionej skargi w postępowaniu skargowym w sytuacji gdy w postępowaniu skargowym nie wydaje się uchwał; b) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, iż skarga odnosi się również do przewlekłości postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że uchwała zapadła w sprawie skargowej, albowiem w takim trybie "nie zapada żadna uchwała". W związku z tym zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i skarga nie powinna być odrzucona. Podniesiono także, że z treści odrzuconej skargi wynika, że jest ona skargą również na przewlekłe prowadzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych zarzutów, należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano trybu skargowo - wnioskowego w jakim zaskarżona uchwała została podjęta, tj. nie zakwestionowano, że uchwała z dnia [...] lipca 2016 r. stanowiła reakcję Rady Miejskiej w [...] na skargę na działalność Burmistrza [...] w zakresie zatrudnienia radnego w spółce gminnej. Natomiast fakt, że stanowisko Rady Miejskiej w [...] jako organu kolegialnego zostało wyrażone w formie uchwały, nie oznacza, że jest to akt prawa miejscowego jak to wywiedziono w skardze kasacyjnej. W taki też sposób zakwalifikował przedmiotową uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I OZ 1883/16 rozpoznając zażalenie w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. NSA wskazał, że skarga wniesiona w trybie działu VIII K.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną przez zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ kolegialny, czynność taka może przybrać formę uchwały takiego organu. Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 238 § 1 K.p.a. podnosząc, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie jest zasadny. Jak już wskazano wyżej, zaskarżona uchwała podejmowana w trybie działu VIII K.p.a. i zawierająca stanowisko odnoszące się do załatwienia skargi na działalność Burmistrza [...] nie stanowi aktu prawa miejscowego, a zatem nie mieści się w zamkniętym katalogu art. 3 § 2 P.p.s.a., uprawniającym sądy administracyjne do rozpoznania skarg na wskazane w nim akty i czynności. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg tzw. powszechnych wymienionych w art. 227 K.p.a., wniesionych na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 902/16 - CBOSA; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 125/16 - CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył także art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., albowiem zarzut przewlekłości postępowania może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 i § 4a P.p.s.a. Skoro zaskarżona uchwała, jak już wskazano, nie mieści się w tym zakresie, zarzut przewlekłości postępowania nie mógł mieć w sprawie znaczenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 P.p.s.a., stanowiąca że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 P.p.s.a. Dlatego też w art. 209 P.p.s.a. przyjęto, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 P.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.