II SA/Wr 78/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.Ś. (następcy prawnego S.Ś.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego o taras w poziomie piętra I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J.Q. i I.Q. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w części dotyczącej montażu dwóch okien połaciowych od strony wschodniej i zachodniej oraz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego o taras w poziomie piętra, od strony ogrodu. Decyzja powyższa - na skutek wniesionego przez S. i L.Ś. odwołania - została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylona w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji i przekazana w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 606/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Następnie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 614/08) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku. Po przeprowadzeniu ponownie postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło tym razem w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że strony postępowania otrzymały decyzję organu pierwszej instancji bez załączników. Ponadto w decyzji nie zawarto wykazu stron postępowania lokalizacyjnego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent W. na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", ponownie umarzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J.Q. i I.Q. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w części dotyczącej montażu dwóch okien połaciowych od strony wschodniej i zachodniej oraz ustalił - na rzecz J.Q. i I.Q. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego o taras w poziomie piętra od strony ogrodu, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...], na działce nr 192, AM - 28, obręb G.. W uzasadnieniu organ lokalizacyjny wskazał, że zostały spełnione wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Po dokonaniu stosownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ pierwszej instancji uznał, że nie można inwestorowi odmówić ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie na powyższą decyzję wniosła S.Ś., która zarzuciła, że organ lokalizacyjny uniemożliwił jej zapoznanie się z aktami sprawy a tym samym merytoryczne ustosunkowanie się do treści decyzji. Odwołująca się podniosła także, że decyzja zawiera dwa wykluczające się rozstrzygnięcia, a ponadto, w decyzji tej błędnie jako rodzaj zabudowy wskazano "budynek jednorodzinny". Zauważyła także, że z decyzji nie wynika, gdzie planowany taras miałby być wybudowany. W końcowej części odwołująca się wniosła o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało natomiast, że zaskarżona decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym z uwagi na uchybienia natury formalnej popełnione przez organ pierwszej instancji. Zasadniczym powodem kasacyjnego rozstrzygnięcia Kolegium jest naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie S.Ś. czynnego udziału w postępowaniu lokalizacyjnym. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony w toku postępowania administracyjnego jest wynikający z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazane wyżej uprawnienie strony, a będącego podstawą do podjęcia decyzji, stanowi jedną z przesłanek prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, którego celem jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy (art. 7 K.p.a.). Ponadto, okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wówczas, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.). W myśl art. 73 § 1 K.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Stosownie zaś do § 2 tego artykułu strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Konstrukcja ta stanowi konkretyzację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarantuje ona bowiem stronie "ujawnienie" przez organ administracji materiału dowodowego zebranego w postępowaniu i umożliwia podjęcie stosownych środków obrony interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że konstrukcja art. 73 K.p.a. stanowi instrument realizacji generalnej zasady wynikającej z art. 9 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane do udzielania informacji faktycznej i prawnej. W związku z tym, każdy organ ma obowiązek udzielania stronie całokształtu informacji dotyczącej załatwienia danego rodzaju sprawy administracyjnej. Konkretyzacja tej zasady znajduje wyraz właśnie w możliwości wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnienia sporządzonych przez nią odpisów. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. S.Ś. zwróciła się do Prezydenta o wydanie odpisu - kserokopii całości akt sprawy celem zapoznania się z ich treścią, ustosunkowania się do ich treści, w szczególności do wypowiedzi i zgłoszenia stosownych żądań. Podniosła, że wiek i stan zdrowia nie pozwala jej na osobiste udanie się do Urzędu. W piśmie z dnia 8 lutego 2010 r. strona sprecyzowała, że wnosi o wydanie z akt sprawy nie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów. Pismem z dnia 22 lutego 2010 r. organ pierwszej instancji odmówił stronie wydania z akt kserokopii dokumentów, stwierdził bowiem, że przepisy prawa nie nakładają na organ takiego obowiązku. Pismem z dnia 28 marca 2010 r. S.Ś. wniosła do Kolegium zażalenie na ww. pismo. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r. Nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. braku przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało jednak na obowiązki procesowe organu administracji wynikające z powołanego wyżej art. 73 § 1 K.p.a. W kontekście powyższego Kolegium wyjaśniło, że jakkolwiek obowiązek sporządzenia nie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów nie wynika wprost z treści art. 73 K.p.a., to jednak organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek umożliwienia stronie odpłatnego wykonania kserokopii w siedzibie tego organu. Wobec powyższego, zdaniem składu orzekającego Kolegium, decyzję organu pierwszej instancji należy uznać za przedwczesną. Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutu odwołującej się co do rodzaju rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Jak już bowiem wykazano w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] r. inwestycja polegająca na montażu okien połaciowych w świetle art. 50 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Realizacja tej zasady wyraża się w zachowaniu się organu administracji zgodnie z przyznanymi mu kompetencjami, tj. podjęcie przez ten organ działania w sytuacji, gdy zachodzą przewidziane ustawą przesłanki. Oznacza to, że organ administracji nie może podejmować działań wykraczających poza zakres przyznanych kompetencji. Do kompetencji organu lokalizacyjnego należy wyłącznie rozstrzyganie o możliwości realizacji takich inwestycji, dla których u.p.z.p. przewiduje wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skoro zatem, dla inwestycji polegającej na montażu dwóch okien połaciowych przepisy u.p.z.p. nie wymagają ustalenia warunków zabudowy, organ lokalizacyjny nie mógł orzekać merytorycznie w tym przedmiocie. Uznać zatem należy, że organ ten prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w tym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Kolegium orzekło jak na wstępie. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że charakter stwierdzonych uchybień wykluczał możliwość ich sanowania przed organem drugiej instancji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 K.p.a. Z tego też względu Kolegium nie odniosło się merytorycznie do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła S.Ś., kwestionując zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o taras na dachu werandy sąsiada i domagając się jej uchylenia w tej części jako wydanej przez organ pierwszej instancji w warunkach przestępczych. Zdaniem skarżącej słusznie i zasadnie uchylono decyzję organu pierwszej instancji za to, że odmówił stronie wydania za opłatą kserokopii dokumentów sprawy. Ponadto, w zaskarżonej decyzji błędnie podano jakoby wybudowanie tarasu na dachu werandy nie wymagało wydania warunków zabudowy dla tej inwestycji. W zaskarżonej decyzji używa się fałszywego sformułowania i to kilkakrotnie, tj. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek nie jest "jednorodzinny". Mając całokształt powyższego na względzie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a., dające podstawę do jej uchylenia. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. przed zmianą dokonaną przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zawarte w zaskarżonej decyzji motywy - w ocenie Sądu – nie czynią jednak zadość treści art. 138 § 2 K.p.a. Zauważyć tutaj wypada, że przepis ten jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przepis ten uprawnia zatem organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak wskazuje się w doktrynie organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne; b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, Warszawa 2006 r., s. 612-613). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., którą organ pierwszej instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w części dotyczącej montażu dwóch okien połaciowych od strony wschodniej i zachodniej oraz ustalił - na rzecz J.Q. i I.Q. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego o taras w poziomie piętra od strony ogrodu, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...], na działce nr 192, AM - 28, obręb G., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w sprawie są – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - uchybienia natury formalnej polegające na naruszeniu przepisu art. 10 K.p.a. poprzez odmowę S.Ś. wydania kserokopii akt sprawy. Wskazując na taką przyczynę, organ odwoławczy w żadnym miejscu nie odniósł się do kwestii postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Brak jest zatem wskazania, czy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Kolegium nie oceniło również, czy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie te przesłanki pozwalają na zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Wskazać również należy, że Kolegium nawet zamieściło w swoim rozstrzygnięciu pozytywną ocenę rodzaju rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, a zatem dokonało merytorycznych rozważań, nie kwestionując w żadnym miejscu przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Ponadto, organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie tylko niedostatecznie nie wyjaśnił podstaw rozstrzygnięcia, ale i nie wskazał przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. Tak sformułowane uzasadnienie decyzji administracyjnej nie czyni zadość ogólnym zasadom postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a.) oraz przepisom art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3). Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji, również drugiej instancji, jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 K.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Kolegium swoje ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy ograniczyło do jednego tylko zagadnienia, tj. odmowy wydania S.Ś. kserokopii akt sprawy. Brak jest jednak jakiejkolwiek oceny, czy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w rażący sposób, naruszając w nim przepisy procesowe. Brak jest oceny, czy doręczenie kserokopii akt sprawy, stanowi rażące naruszenie przepisów procesowych przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Stanowi to natomiast naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Należy również zaznaczyć, że wprawdzie organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, może on jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.). Takiego postępowania nie przeprowadził w niniejszej sprawie organ drugiej instancji ani nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego tego nie uczynił. Kolegium wyjaśniło jedynie, że charakter stwierdzonych uchybień wyklucza możliwość ich sanowania przed organem drugiej instancji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 K.p.a. W ocenie Sądu takie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie stanowi przesłanki do orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tylko w przypadku zaistnienia wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia przez organ drugiej instancji konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części można wydać decyzję kasacyjną na podstawie tego przepisu. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Takiej przesłanki nie może jednak stanowić nieudostępnienie skarżącej kserokopii akt sprawy, co z resztą zostało wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 22 lutego 2010 r. W postępowaniu odwoławczym orzekanie merytoryczne jest regułą, zaś podjęcie decyzji kasacyjnej w rozumieniu § 2 art. 138 K.p.a. jest wyjątkiem, nie podlegającym rozszerzającej wykładni. Ponadto, słusznie wskazało Kolegium w postanowieniu z dnia 1 lipca 2010 r. Nr [...], że organ ma jedynie obowiązek umożliwienia stronie odpłatnego wykonania kserokopii w siedzibie organu. Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2). W ocenie Sądu – wbrew temu co twierdzi Kolegium - żaden z powyższych obowiązków organ pierwszej instancji nie naruszył w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca wniosła o doręczenie kserokopii całości akt sprawy. W art. 73 § 1 K.p.a. sporządzanie odpisów i notatek z akt postępowania ustawodawca pozostawił jednak stronie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko wskazujące na brak ustawowego obowiązku organu w ww. zakresie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt GSK 898/04, LEX nr 190721; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 29/06, LEX nr 220893; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 776/06, LEX nr 258357). Jak słusznie wyjaśnił organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 22 lutego 2010 r. przepis art. 73 § 1 K.p.a. przyznaje stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, również za pomocą kserokopii, jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów i informacji. Strona postępowania nie może jednak żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji, gdyż nie jest on zobowiązany do wykonywania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek strony czynności o usługowo-technicznym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że orzekające w sprawie administracyjnej organy nie są zobowiązane do wykonywania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek strony czynności (o usługowo-technicznym charakterze), które to czynności nie mieszczą się w zakresie prawem przewidzianych, obowiązków tych organów, a uzasadnieniem ich dokonania przez organ byłoby zapewnienie stronie postępowania (często w sytuacji istnienia stron o sprzecznych interesach) szczególnych warunków w toczącym się postępowaniu (wyrok WSA z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 458/08, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 434/08). Ponadto, właściwie organ poinformował, że zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może ustanowić pełnomocnika, który w jej imieniu będzie mógł przeglądać akta oraz sporządzać z nich notatki i odpisy. Jeżeli zatem S.Ś. była osobą chorą i w podeszłym wieku, mogła ustanowić pełnomocnika chociażby w osobie małżonka, który był stroną postępowania. W kontekście powyższego, wskazać należy, że co do zasady Sąd zgadza się z twierdzeniem Kolegium, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony w toku postępowania administracyjnego jest wynikający z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże z akt sprawy organu pierwszej instancji nie wynika, aby S.Ś. została tego uprawnienia pozbawiona. Pismem z dnia 20 listopada 2009 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. Z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, chociażby przez pełnomocnika S.Ś. nie skorzystała. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wynika ani w jakim zakresie (w całości czy w znacznej części) należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ani jakie okoliczności mają zostać wyjaśnione poprzez czynności wyjaśniające. A należy zauważyć, że postępowanie wyjaśniające w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. (przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pierwszej instancji) to postępowanie zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności tych, których ustalenie wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przepis art. 136 K.p.a. jest nierozerwalnie związany jest z art. 138 § 2 K.p.a. Sens tego drugiego przepisu można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 K.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uwzględniając powyższe rozważania, należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie tylko niedostatecznie nie wykazał podstaw rozstrzygnięcia, ale i nie wskazał konkretnych przyczyn zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., naruszając tym samym przepisy art. 138 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie z decyzji organu drugiej instancji nie wynika również, aby postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji można zarzucić rażące naruszenia przepisów proceduralnych. A ponadto tak sformułowane uzasadnienie decyzji administracyjnej nie czyni zadość ogólnym zasadom postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a.) oraz przepisom art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Zatem postępowanie odwoławcze powinno polegać nie tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. W rozpatrywanej sprawie Kolegium skupiając się jedynie na kwestii niedoręczenia przez organ pierwszej instancji S.Ś. kserokopii akt sprawy, nie dokonało weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji pod względem jej legalności i celowości w kontekście dokonanych przez ten organ czynności postępowania wyjaśniającego. A zatem organ drugiej instancji uchybił przepisom art. 15 i art. 138 K.p.a. Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że ponieważ organ drugiej instancji nie odniósł się do całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy, wydanie zaskarżonej decyzji było co najmniej przedwczesne. Wskazane zaś uchybienia dały podstawę do stwierdzenia, że w sprawie naruszone zostały przepisy procedury administracyjnej, a ze względu na swój charakter uchybienia te mogły mieć istotny wypływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, jeśli Kolegium nie stwierdzi podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z innych przyczyn niż wskazana w zaskarżonej decyzji, orzeknie merytorycznie. Stąd działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).