II GSK 2781/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 67/17 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. (sygn. akt III SA/Łd 67/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę P. W. (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] lipca 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] lutego 2015 r. w przedsiębiorstwie Skarżącej została przeprowadzona kontrola przestrzegania przepisów o transporcie drogowym, w tym przepisów dotyczących czasu pracy kierowców. Kontrola dotyczyła okresu od 13 lutego 2014 r. do 12 lutego 2015 r. W okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli Skarżąca zatrudniała średnio 10 kierowców. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 10 900 zł za naruszenia określone w lp. 5.1.1, lp. 5.1.2, lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 5.6.1, lp. 6.3.8, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12 i lp. 8.4 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej zwanej: "utd") dokonane przez lub w odniesieniu do wskazanych w decyzji kierowców i pojazdów w wyliczonych okresach. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji WITD. Decyzją z [...] lipca 2016 r. GITD uchylił decyzję WITD w całości i nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 400 zł za naruszenie określone w: - lp. 5.1.1 i lp. 5.1.2 załącznika nr 3 do utd, tj. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, przez kierowcę P. K. (we wskazanych okresach); - lp. 5.2.1 i lp. 5.2.2 załącznika nr 3 do utd, tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut, przez kierowców B. S. i P. U. (we wskazanych okresach); - lp. 5.3.1 i lp. 5.3.2 załącznika nr 3 do utd, tj. za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, przez kierowców L. K., P. U. i P. K. (we wskazanych okresach); - lp. 5.6.1 załącznika nr 3 do utd, tj. przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin, przez kierowcę P. K. (we wskazanych okresach); - lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd, tj. za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych w okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę, w odniesieniu do kierowcy P. U.; - lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd, tj. za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę, w odniesieniu do kierowców H. F., P. K., L. K. i B. S.; - lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do utd, tj. za naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd, w odniesieniu do dwóch pojazdów marki Scania; - lp. 8.4 załącznika nr 3 do utd , tj. za nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, w odniesieniu do kierowcy Z. O. GITD odmiennie niż WITD ocenił natomiast kwestię uchybienia lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd w odniesieniu do kierowcy E. B., uznając że w tym przypadku nie doszło do naruszenia prawa. Zdaniem GITD, w toku postępowania nie doszło do zarzucanego przez Skarżącą naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (przez wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i prawne), ani naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 kpa (przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów i dowodów, którym organ odmówił wiarygodności oraz przyczyn odmówienia wiarygodności wyjaśnieniom strony składanym w toku postępowania wyjaśniającego). GITD nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92b ani art. 92 c utd. Przy analizie każdego z naruszeń GITD brał pod uwagę wyjaśnienia Skarżącej zawarte w piśmie z 25 marca 2014 r., lecz w większości przypadków nie podzielił stanowiska Skarżącej. Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą m.in. na pominięciu wyjaśnień strony co do okoliczności popełnionych naruszeń i możliwości organizacyjnych i nadzorczych przedsiębiorcy prowadzącego małą firmę transportową) oraz art. 107 § 3 kpa (przez sporządzenie w sposób wadliwy uzasadnienia decyzji) i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd (przez niezastosowanie tego przepisu). WSA oddalił skargę. WSA stwierdził w szczególności, że odpowiedzialność podmiotów wykonujących transport drogowy, o której mowa w art. 92a utd, ma charakter obiektywny (organy ustalają jedynie czy doszło, czy nie doszło do naruszenia prawa) i jest niezależna od winy czy dobrej lub złej woli. WSA zaznaczył jednak, że ustawodawca umożliwił obalenie domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 utd, których jednak nie można interpretować rozszerzająco, ponieważ stanowią wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. Zdaniem WSA, nie jest uprawnione i nie prowadzi do wyłączenia odpowiedzialności Skarżącej przedstawione przez nią stanowisko, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy z uwzględnieniem możliwości organizacyjnych i nadzorczych przedsiębiorcy prowadzącego małą firmę transportową. WSA stwierdził, że przedsiębiorca jako podmiot odpowiedzialny za prowadzenie swego przedsiębiorstwa, tak musi je organizować, aby funkcjonowało ono w sposób zgodny z prawem. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad zachowaniami ludzkimi (w tym nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy i obowiązków kierowcy). WSA zaznaczył, że wprawdzie kierowca samodzielnie prowadzi pojazd i wówczas trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy, jednak tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" na powstanie naruszenia, bowiem przedsiębiorca ma obowiązek tak organizować pracę kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu ich pracy. W związku z tym WSA uznał, że nie jest wystarczające ze strony przedsiębiorcy odpowiednie skonstruowanie i wręczenie kierowcom umowy o pracę, zakresu obowiązków, czy przeprowadzenie szkoleń. Równie istotne jest bowiem prowadzenie odpowiedniego nadzoru nad pracą kierowców. W ocenie WSA, wyniki kontroli świadczą, że Skarżąca nie zapewniła w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przepisów prawa przez kierowców. Ponadto, zdaniem WSA, Skarżąca nie wykazała ani nie udowodniła, że nie miała wpływu na powstanie naruszeń w zakresie przestrzegania przez pracowników przedsiębiorstwa zasad dotyczących czasu pracy, ani tego, że do naruszeń doszło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mogła przewidzieć i na które nie miała wpływu. Zdaniem WSA, wielokrotne naruszenia przepisów przez kierowców dowodzą tylko tego, że w przedsiębiorstwie Skarżącej zawiodły mechanizmy egzekwowania zachowań zgodnych z przepisami prawa. WSA uznał, że w sprawie nie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"). WSA nie dopatrzył się w działaniu organów nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również w zakresie zastosowania do jego oceny przepisów prawa. Zdaniem WSA, wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja jest wystarczająca. WSA podkreślił, że w odniesieniu do części zarzucanych Skarżącej naruszeń organ uwzględnił wyjaśnienia Skarżącej z 25 marca 2015 r., co - w tym zakresie - skutkowało odstąpieniem od nałożenia kary i umorzeniem postępowania. Natomiast fakt, że w pozostałym zakresie organy nie uwzględniły przedstawionych przez Skarżącą argumentów nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W ocenie WSA, organ podjął wszelkie działania niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględniając w tym zakresie nie tylko materiał dowodowy przestawiony przez Skarżącą, ale również złożone w toku postępowania zeznania świadków (kierowców zatrudnionych u Skarżącej), przesłuchiwanych w obecności pełnomocnika Skarżącej. WSA dodał, że wyniki analizy tej dokumentacji zostały przedstawione w obszernym uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji WSA uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nosi cechę kompletności (art. 77 § 1 kpa), gdyż przy zastosowaniu zasad logicznego rozumowania i oceny dowodów, w granicach zakreślonych w art. 80 kpa, całkowicie wystarcza do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Wniosła też o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu: 1) art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.; dalej zwanej "pusa") w związku z art. 3 § 1 przez wadliwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji w niniejszej sprawie; 2) art. 151 oraz "art. 145 § pkt 1 lit. c" pppsa w związku z: a) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędne oddalenie skargi w miejsce uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem WSA dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji pominął to, że decyzja organu została wydana w następstwie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; przyjął, że decyzja nie narusza prawa, mimo że okoliczności sprawy nie zostały zbadane przez organ w sposób wyczerpujący, w tym te, które strona wskazywała jako istotne oraz nie dokonano prawidłowego i wszechstronnego rozpatrzenia i oceny całego zebranego materiału dowodowego; w szczególności WSA pominął zarzut braku analizy przez organ wyjaśnień podmiotu prowadzącego transport drogowy, co do przyczyn ujawnionych naruszeń, jego wagi i zawinienia przedsiębiorcy, podjętych zachowań dążących do ograniczenia naruszeń oraz, co najistotniejsze, braku możliwości kontroli i wpływu na pracowników, którzy naruszeń dokonywali oraz braku oceny proporcjonalności stawianych wymagań wobec przedsiębiorcy w stosunku do wielkości jego działalności, pomimo że strona przedstawiła szereg posiadanych dokumentów oraz oświadczeń kierowców, wykazując okoliczności świadczące o braku możliwości przewidzenia oraz braku wpływu na powstałe naruszenia dokonywane przez pracowników; b) art. 11 i art. 107 § 3 kpa przez błędne oddalenie skargi w miejsce uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek uznania, że niewskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów i dowodów, którym organ odmówił wiarygodności oraz przyczyn, z jakich nie dał wiary i mocy dowodowej wyjaśnieniom strony, składanym w toku postępowania - nie narusza prawa oraz przez zaakceptowanie braku należytego wskazania motywów oceny organu w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia; c) art. 105 § 1 kpa w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 i 2 utd przez błędne oddalenie skargi w miejsce uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że w sprawie niniejszej zachodziła obligatoryjna podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, a to na skutek spełnienia przesłanek określonych w wymienionych przepisach utd. 3) art. 141 § 1 ppsa polegające na bezkrytycznym przyjęciu stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym, niezgodnie z dyspozycją art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz niepełnym wyjaśnieniu przesłanek przemawiających za wydaniem zaskarżonego wyroku. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 92b ust.1 pkt 1 lit. a) I c) oraz ust. 1 pkt 2 i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd przez ich niezastosowanie, mimo spełnienia ku temu przesłanek; 2) art. 92a ust. 1 utd w związku z lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.3, lp. 5.6, lp. 6.3.8, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12, lp. 8.4 załącznika nr 3 do utd przez ich zastosowanie, pomimo że norma ta jest niezgodna z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej za te same przewinienia równorzędnie odpowiedzialności karnej i pieniężnej kary administracyjnej oraz w zakresie w jakim norma ta narusza zasadę proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie prawa. W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające popierać zarzuty postawione w petitum skargi kasacyjnej. W piśmie z 21 lipca 2017 r. GITD wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powszechnie przyjmowane jest, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2001 r., I CKN 102/99 niepublikowane: Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydanie 2, s. 367). Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych: naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania odnośnie do prawidłowości przeprowadzenia przez WSA kontroli postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji. Przy takiej konstrukcji skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty związane z ustaleniami w zakresie stanu faktycznego, gdyż zarzuty błędnej subsumcji prawa materialnego pod ustalony stan faktyczny można ocenić w stosunku do stanu faktycznego ustalonego właściwie w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez WSA, a nie stanu faktycznego, który strona uznaje za właściwy. Odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić pewnymi uwagami ogólnymi dotyczącymi pożądanego sposobu formułowania zarzutów w skardze kasacyjnej, co ma doniosłe znaczenie ze względu na przyjęty w polskim prawie model kasacyjnej kontroli wyroków sądów administracyjnych I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub procesowego są rzeczywiście uzasadnione. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z tych przyczyn prawidłowe określenie zarzutów w skardze kasacyjnej wymaga powołania w petitum skargi przepisów prawa, którym według skarżącego uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa nie decyduje bowiem każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, wynikającym z art. 176 ppsa obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem ponownie podkreślić, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, bowiem nie w pełni odpowiada ona powyższym wymogom, a w zniwelowaniu deficytów przy formułowaniu zarzutów nie pomaga również niezwykle lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej. Jako pierwszy w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 1 § 1 pusa w związku z art. 3 § 1 przez wadliwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji w niniejszej sprawie. Trzeba wobec tego podkreślić, że przepis art. 1 § 1 pusa jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z art. 1 § 1 pusa wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stąd też art. 1 § 1 pusa, jako przepis normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., II GSK 2991/14). Z kolei art. 3 § 1 pusa określa właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych jako sądów pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrywał skargę Skarżącej jako sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów na poparcie tak sformułowanego zarzutu zatem nie sposób uznać go za usprawiedliwiony. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 151 oraz art. 145 § pkt 1 lit. c) ppsa w powiązaniu z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych przepisów postępowania w pominięciu przez WSA, że decyzja została wydana w następstwie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, bez wszechstronnego rozpatrzenia i oceny całego zebranego materiału dowodowego. Zauważyć należy, że równocześnie skarżąca kasacyjnie nie podważa żadnych elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez WSA. W szczególności nie kwestionuje stwierdzonych naruszeń przepisów w zakresie transportu drogowego w postaci: 1) przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę, 2) przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, 3) skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę, 4) przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin, 5) okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, 6) naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, 7) naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego, 8) nieudzielania przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. W tym zakresie omawiany zarzut procesowy ogranicza się do wskazywania na wadliwe zaakceptowanie przez WSA braku analizy przez organ wyjaśnień Skarżącej, co do przyczyn ujawnionych naruszeń, jego wagi i zawinienia przedsiębiorcy, zachowań dążących do ograniczenia naruszeń oraz braku możliwości wpływu na pracowników, którzy naruszeń dokonywali. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut nie jest zasadny. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, z przepisu tego wynika tzw. zasada swobodnej oceny dowodów. Art. 9 kpa nakłada na organy administracji obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zaś art. 11 kpa ustanawia zasadę wyjaśniania przesłanek załatwienia sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. W tym organy wzięły pod uwagę i rozważyły podnoszoną w toku postępowania administracyjnego argumentację skarżącej dotyczącą przyczyn stwierdzonych naruszeń, zachowań dążących do ograniczenia naruszeń oraz braku możliwości wpływu na pracowników, którzy naruszeń dokonywali, a WSA argumentację tę zaakceptował jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów. Nie można też w tym miejscu nie zauważyć, że częściowo zastrzeżenia strony zostały podzielone przez GITD – odnośnie do błędnego operowania przełącznikiem tachografu przez kierowców - co skutkowało skorygowaniem decyzji WITD i wymierzeniem niższej kary. WSA wskazywał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów świadczących o funkcjonującym w przedsiębiorstwie skutecznym systemie egzekwowania przestrzegania przepisów prawa. Stosowne rozmowy dyscyplinujące okazały się mało skuteczne. W ocenie WSA, wielokrotne naruszenia przepisów przez kierowców dowodzą tylko tego, że w przedsiębiorstwie Skarżącej zawiodły mechanizmy egzekwowania zachowań zgodnych z przepisami prawa. Gdyby bowiem system kontroli działał skutecznie i efektywnie, a kierowcy mieli świadomość, że takie zachowanie nie będzie tolerowane, nie dopuściliby się naruszenia przepisów. Tylko kierowca, który wie, że pracodawca nie weryfikuje jego pracy w zakresie zachowań regulowanych prawem może dopuścić się ich naruszenia. To od przedsiębiorcy zależy jak ukształtuje system przestrzegania przepisów, a od skutecznych metod weryfikacji zachowań kierowcy zależy możliwość uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Organ trafnie więc przyjął ustalenia o nienależytej organizacji pracy i niewłaściwej dyscyplinie pracy w przedsiębiorstwie Skarżącej, a w szczególności o braku należytego nadzoru nad realizacją zadań przewozowych przez kierowców, czasem pracy kierowców, czy też dokumentacją wymaganą przy prowadzeniu przewozów drogowych, czego odzwierciedleniem były stwierdzone naruszenia. WSA uznał zatem, że słusznie organ wskazał, że Skarżąca nie wykazała ani nie udowodniła, iż nie miała wpływu na powstanie naruszeń w zakresie przestrzegania przez pracowników przedsiębiorstwa zasad dotyczących czasu pracy, ani tego, że do naruszeń doszło wskutek zdarzeń i okoliczności których nie mogła przewidzieć, ani na które nie miała wpływu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie brak podstaw do stwierdzenia, że organy w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zaś WSA przez brak dostrzeżenia tych naruszeń niewłaściwie zastosował art. 151 ppsa. Niepodzielenie argumentacji Skarżącej nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo omówił dowody, na których oparł się ustalając naruszenia, za które nałożona została kara. Organ szczegółowo odniósł się też do argumentacji Skarżącej. Przy tym nie negował przedstawianych przez nią okoliczności i częściowo uznał jej argumentację, efektem czego było odstąpienie od wymierzenia kary w przypadkach, które uznał za uzasadnione. W pozostałym zakresie uznał jednak, że okoliczności i argumentacja przedstawiona przez Skarżącą nie są wystarczające dla wykazania przesłanek zastosowania art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. WSA stanowisko to podzielił i wskazał, że uzasadnienia decyzji organów administracji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa i stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. To, że organ nie uznał argumentacji Skarżącej za wystarczającą do wykazania okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd nie jest tożsame z tym, że organ argumentacji tej nie rozważył, pominął czy nie wziął pod uwagę. Wykazane przez Skarżącą okoliczności nie zostały natomiast ocenione jako wystarczające do uznania istnienia przesłanek egzoneracyjnych. Ostatecznie za nieusprawiedliwiony uznać też należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który został powiązany z naruszeniem art.7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Art. 141 § 4 ppsa wskazuje na podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 20110 r. sygn. akt II FPS 8/09). Zarzutu tego nie można natomiast łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu. Zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. WSA wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Niezgoda Skarżącej na ocenę prawną WSA wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Na koniec tej części uzasadnienia przypomnieć jeszcze trzeba, że o uchybieniu przepisom postępowania nie decyduje każde ich naruszenie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera takiego wywodu, jej autor ograniczył się do stwierdzenia, że gdyby WSA należycie wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, być może wyrok byłby inny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także z tej przyczyny zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wobec tego, że nieskuteczne okazały się próby podważenia skargą kasacyjną przyjętego w sprawie stanu faktycznego, nie mógł okazać się też skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz ust. 1 pkt 2 i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd przez ich niezastosowanie. Na wstępie wskazać trzeba, że art. 92a ust. 1 utd, stanowiący podstawę wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej, ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Powoduje to, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej istotę stanowi "wymuszenie" na przedsiębiorcach przestrzegania przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu – zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Wskazać należy, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 utd i art. 92c ust. 1 utd – jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy. Zgodnie z treścią art. 92b ust. 1 utd nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 utd jest jasna i obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Ustawodawca w tych wypadkach wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu tych norm przez kierowców. Z kolei, w myśl przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 utd, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy i podlega ścisłej interpretacji. Należy zauważyć, że kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej art. 92c utd były już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powszechnie przyjmuje się zatem, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 utd odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30). Wykładnia ww. przepisów dokonana przez Sąd I instancji, zbieżna z tym, co wyżej przedstawiono, nie była kwestionowana przez autora skargi kasacyjnej. Uwzględniając, że również przyjęty stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany, nie można zarzucić, jak chciałaby Skarżąca, że wadliwie niezastosowalno w tej sprawie przepisów wymienionych w pkt II a ) skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji (poza gołosłownym stwierdzeniem, że Skarżąca wypełniała wszystkie swoje obowiązki z należytą starannością) mogącej się przeciwstawić stanowisku organów oraz WSA, że Skarżąca nie wykazała okoliczności mogących skutkować uwolnieniem jej od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Nieskuteczny jest także zarzut opisany w pkt II b) petitum skargi kasacyjnej, wskazujący na niemożność zastosowania w sprawie art. 92 a ust. 1 utd. w związku z przepisami załącznika nr 3 do utd opisującymi naruszenia przypisane Skarżącej, ze względu na jego niezgodność z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej za te same przewinienia równorzędnie odpowiedzialności karnej i pieniężnej kary administracyjnej. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono tego zarzutu, nie wyjaśniono też jego jakiegokolwiek związku z rozpoznawaną sprawą, odwołując się tylko do zakresu "wskazanego w zarzucie skargi", co ze względu na związanie sądu kasacyjnego zarzutami i granicami skargi kasacyjnej nie mogło być zabiegiem właściwym i skutecznym. NSA nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego rekonstruowania zarzutów kasacyjnych i określania ich istoty oraz zakresu poprzez posługiwanie się w tym celu pismami strony składanymi na etapie postępowania przed sądem I instancji. W konsekwencji całkowicie bezpodstawne było zarzucenie w skardze kasacyjnej (zarzut I c\) uchybienia treści art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 i 2 utd przez wadliwe oddalenie skargi – w miejsce uchylenia zaskarżonej decyzji – mimo, że w sprawie, według autora skargi kasacyjnej, zachodziła obligatoryjna podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz GITD 2700 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.