II SA/Gd 393/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewody z dnia 3 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. G. na postanowienie Wojewody z dnia 3 czerwca 2016 r. nr [..]. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta, decyzją z dnia 22 grudnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zezwolił Burmistrzowi Miasta i Gminy na realizację inwestycji drogowej: "Budowa nawierzchni drogowych, budowa kanalizacji deszczowej, budowa oświetlenia drogowego na terenie ul. W. w D." na terenie działek nr: [..]-[..] położonych w mieście D., pow. C. W dniu 20 kwietnia 2016 r. J. G. wniósł odwołanie od decyzji tej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W złożonym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący wskazał, że o wydaniu przez Starostę decyzji z dnia 22 grudnia 2015 r. dowiedział się w dniu 13 kwietnia 2016 r., kiedy to otrzymał decyzję Starosty z dnia 11 marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia na jego rzecz odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Gminy prawa własności części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [..] o pow. 0,0015 ha położonej w obrębie miasta D. Jak wyjaśnił, od 2015 r. jak też i obecnie, z uwagi na pogarszający się stan jego zdrowia, przebywa na zwolnieniu lekarskim. Powyższe spowodowało, że żadna korespondencja ze Starostwa dotycząca wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej z dnia 22 grudnia 2015 r. począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 18 listopada 2015 r. do zawiadomienia o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej z dnia 22 grudnia 2015 r. – nie została przez niego odebrana. Jak twierdzi, odbioru dokonała jego żona D. G. oraz S. G., który nie jest osobą uprawnioną do odbioru korespondencji i mieszka pod innym adresem. Osoby te nie przekazały mu powyższej korespondencji, jak i nie poinformowały go o jej nadejściu, jak myśli, z uwagi właśnie na jego zły stan zdrowia i zagrożenie życia. Wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 22 grudnia 2015 r. narusza jego interes faktyczny i prawny. Do wniosku o przywrócenie terminu skarżący załączył: kartę informacyjną leczenia w SOR z dnia 10 marca 2016 r., skierowanie do poradni kardiologicznej z dnia 4 marca 2016 r., skierowanie do poradni specjalistycznej z dnia 18 marca 2016 r., skierowanie do szpitala z dnia 18 marca 2016 r. oraz ostatnie zwolnienie lekarskie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 kpa, Wojewoda odmówił J. G. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2015 r., stwierdzając, że nie wykazał on aby uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Uzasadniając zajęte stanowisko, Wojewoda wyjaśnił, że korespondencję zawierającą zawiadomienie o wydaniu spornej decyzji Starosta zaadresował na adres J. G., który jest identyczny z widniejącym na odwołaniu. Korespondencja została odebrana w dniu 23 grudnia 2015 r. przez osobę o nazwisku G. Z adnotacji sporządzonej przez doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że była to M. G. – córka skarżącego, która według rozdzielnika stron postępowania ma adres identyczny jak skarżący. W ocenie Wojewody, jeżeli przesyłka zostaje zaadresowana na prawidłowy adres i odebrana przez osobę, która podejmuje się przekazać ją adresatowi, to trudno uznać argument o nieotrzymaniu korespondencji, jako podstawy do przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Osoba, która odbiera przesyłkę w imieniu adresata jest bowiem zobowiązana do przekazaniu mu jej, a niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji jej adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Doręczenie zastępcze, z mocy art. 43 kpa, wywołuje bowiem takie skutki, jak doręczenie adresatowi do rąk własnych, a niedbalstwo osoby, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego jest traktowane tak samo jak adresata decyzji. Ponadto, w sytuacji gdy miało miejsce doręczenie zastępcze, brak winy strony w uchybieniu terminowi, to taka okoliczność, która uniemożliwiła osobie odbierającej decyzję jej oddanie adresatowi. Skarżący twierdził, że korespondencja nie została mu przekazana ze względu na zły stan jego zdrowia. Jednakże kopie kart informacyjnych z leczenia szpitalnego, skierowanie do szpitala, jak i zwolnienie lekarskie, dołączone do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania są datowane na marzec i kwiecień 2016 r. Z kolei zawiadomienie o wydaniu spornej decyzji zostało odebrane w dniu 23 grudnia 2015 r. tj. trzy miesiące przed pobytem w szpitalu. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia postanowienia Wojewody z dnia 3 czerwca 2016 r., podnosząc, że wydane zostało ono z naruszeniem: art. 58 i art. 43 kpa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 124 kpa poprzez: błędne uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2015 r.; błędne uznanie, że nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji z dnia 22 grudnia 2015 r.; niedoniesienie się przez organ do charakteru występujących u skarżącego schorzeń uniemożliwiających mu zaskarżenie w przedmiotowym czasie decyzji z dnia 22 grudnia 2015 r.; niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez np. zobowiązanie go do przedłożenia dodatkowych dowodów dotyczących stanu zdrowia odwołującego się, przesłuchanie faktycznego odbiorcy w przedmiocie uzyskania informacji, czy decyzja została przekazana skarżącemu; nieodniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich okoliczności wskazywanych przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu, które uzasadniały jego konieczność i zasadność, w tym faktu, iż o wydaniu decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2015 r. skarżący dowiedział w dniu 13 kwietnia 2016 r. i że jego stan zdrowia w 2015 i 2016 r. nie pozwalał mu na obronę swoich praw w tym zaskarżenie decyzji. Podkreślił, że nawet gdyby wiedział o wydaniu decyzji nie był w stanie w tym czasie zaskarżyć decyzji Starosty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2106 r., poz. 718 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Artykuł 58 § 1 kpa stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1); prośbę o przywrócenie należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Ponadto, art. 59 kpa wskazuje, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej (§ 1) a o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (§ 2). Z regulacji art. 58 kpa wynika, że są cztery przesłanki przewrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym, które muszą wystąpić łącznie tj.: brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono podlegający przywróceniu termin. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postanowieniu Wojewoda prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał we wniosku o przywrócenie terminu braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2015 r., a brak winy po stronie podmiotu dokonującego lub zamierzającego dokonać określonej czynności stanowi konieczną i jednocześnie podstawową przesłankę przywrócenia terminu. Przywrócenie terminu może nastąpić jeżeli uchybienie terminu nastąpiło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Skarżący nie uprawdopodobnił jednakże, że wystąpiła przeszkoda, której nie mógł przezwyciężyć przy dołożeniu nawet największego wysiłku. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić bowiem tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Dokonując oceny tego warunku należy mieć na uwadze obiektywny miernik staranności. Chodzi mianowicie o staranność jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. W związku z tym od strony postępowania wymaga się szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony (a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu). Dlatego też ogólnie zły stan zdrowia, czy jedynie złe samopoczucie strony i odczuwane przez nią dolegliwości nie mogą być potraktowane jako przyczyna usprawiedliwiająca bezczynność strony. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 329). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zaliczyć można zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Okoliczności przywołane przez skarżącego na usprawiedliwienie uchybienia terminu nie zostały przez niego uprawdopodobnione, jak wymaga tego 58 § 1 kpa. wniosek zawiera jedynie niczym niepoparte twierdzenia, co nie jest wystarczające. Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687) wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Wbrew zarzutowi skargi, doręczenie skarżącemu takiego właśnie zawiadomienia o wydaniu decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2015 r. było skuteczne. Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca powyższe zawiadomienie, o wydaniu decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2015 r., została skierowana do skarżącego na prawidłowy adres, wskazywany zresztą przez niego w toku postępowania administracyjnego, który skarżący wskazuje również w skardze, i została odebrana w dniu 23 grudnia 2015 r. przez M. G. – córkę skarżącego. Doręczenie to nastąpiło w trybie art. 43 kpa, zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wskazuje się, że doręczenie w trybie art. 43 kpa ma taki sam skutek prawny jak doręczenie dokonane bezpośrednio stronie postępowania. Przewidziana w art. 43 kpa zastępcza forma doręczenia, rodzi więc domniemanie prawne, a mianowicie, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako dorosły domownik, która pokwitowała odbiór, przyjęła je w celu oddania adresatowi. Pokwitowanie przesyłki odbioru pisma przez dorosłego domownika jest następstwem aktu woli i stanowi uzewnętrznienie podjęcia woli oddania pisma adresatowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt. II GSK 551/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji zaś dokonane prawidłowo doręczenie zastępcze, a więc z respektowaniem przesłanek, o których mowa w art. 43 kpa, stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 60/09, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odebranie przesyłki przez dorosłego domownika jest uważane za skuteczne doręczenie przesyłki samemu adresatowi, a zatem, generalnie ujmując, ewentualne zaniedbania, nieuwaga, przeoczenie takiej osoby (dorosłego domownika), czy też popełnienie przez nią oczywistej omyłki, spowodowane czynnikami subiektywnymi, nie mogą być kwalifikowane jako brak winy adresata (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 427/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tym tle uznaje się ponadto, że miarodajna jest data przyjęcia pisma przez dorosłego domownika wskazana na tym dokumencie, prawidłowo wypełnionym przez doręczyciela i opatrzonym podpisem domownika, bez względu na to, czy osoba taka uczyniła jakakolwiek adnotację, iż zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi oraz bez konieczności badania czy wywiązała się z obowiązku w tym zakresie. Jeżeli odbierający pismo domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, to oznacza to, że podjął się on doręczenia tej przesyłki adresatowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt. II GSK 551/12 a także z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2408/11 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący nie obalił powyższego domniemania we wniosku o przywrócenie terminu. W szczególności zaś przywoływane przez skarżącego okoliczności dotyczące złego stanu zdrowia nie mogły obalić domniemania skutecznego doręczenia mu przesyłki zawierającej zawiadomienie o wydaniu decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2015 r. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dokumentów potwierdzających zły stan jego zdrowia w okresie przypadającym w czasie doręczenia przesyłki. Karta informacyjna leczenia w SOR dotyczy 9 i 10 marca 2016 r., karta informacyjna leczenia szpitalnego dotyczy okresu od 10 marca 2016 r. do 18 marca 2016 r., zwolnienie lekarskie potwierdza natomiast niezdolność do pracy w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r. Z tych samych względów uznać należy, że skarżący w złożonym wniosku o przywrócenie terminu nie uprawdopodobnił również, że jego stan zdrowia w 2015 i 2016 r. nie pozwalał mu na obronę swoich praw i dokonywanie czynności w toku postępowania administracyjnego, w tym zaskarżenie decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2015 r. W tej sytuacji brak zaś było podstaw do przywrócenia terminu. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że postanowienie Wojewody z dnia 3 czerwca 2016 r. jest zgodne z prawem. W konsekwencji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.