II SA/Op 30/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/217/15 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Opolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/217/15, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa. Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 30/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Wojewody Opolskiego. Przed wydaniem wyroku tut. Sąd - zarządzeniem z dnia 17 lutego 2017 r. - skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie, bez rozpoznania zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, z uwagi na planowany nieodległy termin rozprawy. W dniu 26 maja 2017 r. Wojewoda Opolski złożył skargę kasacyjną od wyroku. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania przez Sąd zaskarżonej uchwały, Wojewoda Opolski zauważył, że żaden z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. wobec aktów, które nie wywołują bezpośrednich skutków, a więc nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie zakreśla katalogu przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, zdaniem organu, że każdy (ze wskazanymi wyżej wyjątkami) akt zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego może podlegać wstrzymaniu, o ile wnioskodawca uprawdopodobni zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wedle organu, stanowisko to potwierdza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 354/15. Następnie skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki zastosowania omawianej instytucji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obecnie bowiem Gmina Nysa przygotowuje - w oparciu o Studium, a w szczególności o zapisy wprowadzone ww. zmianą Studium - projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wyjaśnił, że zmiana Studium obarczona jest błędami dyskwalifikującymi ten akt. Brak wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały spowoduje podjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (planowany termin podjęcia to styczeń 2017 r.) na podstawie zapisów Studium naruszających prawo w istotny sposób, które następnie ulegną uchyleniu. Wówczas brak będzie możliwości ewentualnego kwestionowania tak podjętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadzi do przetransponowania do niego wadliwych zapisów kwestionowanego Studium. Szczególnie chodzi tu o parametry zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem UC, w tym współczynnik intensywności zabudowy. Powyższe - w opinii Wojewody -wypełnia przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., dające podstawę do zgłoszenia przedmiotowego wniosku i zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w przedmiotowej sprawie. Odpowiadając na skargę, Burmistrz Nysy wniósł o oddalanie skargi. Odniósł się także do wniosku w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, uznając, że nie powinien on zostać uwzględniony. Burmistrz Nysy wskazał, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych studium, jako akt niebędący aktem prawa miejscowego, nie nadaje się do wykonania, zaś przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że instytucja wstrzymania wykonania aktu ma na celu tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności, ta tymczasowa ochrona następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 61 § 6 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Wobec przywołanej treści art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a. należało wniosek o wstrzymanie zaskarżonej uchwały rozpoznać również po wydaniu wyroku oddalającego skargę na tę uchwałę, a przed rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności, a wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 424). Przesłanką wstrzymania wykonania aktu jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, zaś ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być także rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego wniosek o wstrzymanie dotyczy. Zatem, odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu powinno być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Podkreślić przy tym trzeba, że do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje jedną z przesłanek określonych w art. 61 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych, zindywidualizowanych okoliczności, pozwalających ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. W tym zakresie sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu objętego skargą, sąd uwzględnia wszystkie okoliczności przemawiające za wnioskiem lub przeciwko niemu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest trafny pogląd, wedle którego w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są nieostre, wobec czego wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji strony skarżącej albo - w razie konieczności - zobrazowania opisanej we wniosku sytuacji za pomocą odpowiednich dokumentów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 935/11, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 992313). W niniejszej sprawie zauważenia wymaga, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Tytułem przykładu wskazać można na zawarte w postanowieniu z dnia 28 września 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OZ 852/11, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego "przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie". Również w postanowieniu z dnia 10 maja 2012 r., o sygn. akt II FZ 358/12, NSA stwierdził, że "problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony" (oba orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania uchwała w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała taka jedynie rozpoczyna proces planistyczny na terenie danej gminy, jest pierwszym z etapów procedury planistycznej, w wyniku której uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego. Możliwość wszczęcia postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść, stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdeterminowana jest treścią obowiązującego studium, sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Bezpośrednie skutki mogą bowiem wystąpić jedynie na skutek wejścia w życie planu miejscowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OZ 803/09; z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OZ 359/07; z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OZ 1267/07; z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1086/11, wszystkie dostępne na ww. stronie internetowej). Stwierdzić trzeba, że brak jest bezpośrednich skutków uchwalenia Studium, które należałoby oceniać w kategorii przesłanek zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. Warto w tym miejscu podnieść, że brak przesłanki "wykonalności" zaskarżonej uchwały powoduje, że nie ma potrzeby czynienia ustaleń w zakresie obowiązku skarżących do przedstawienia w sposób przekonujący i pełny okoliczności przemawiających za koniecznością uwzględnienia wniosku. Nie można jednak nie dostrzec, że w tym zakresie skarżący nie przedstawił dostatecznej argumentacji dla wykazania, iż skarżona uchwała może wywołać nieodwracalne skutki lub znaczną szkodę. Jak już bowiem wyjaśniono, bezpośrednie skutki mogą wystąpić po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie po samym uchwaleniu zmiany Studium. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że nie wystąpiły podstawy do uwzględnienia wniosku Wojewody i zastosowania żądanej ochrony tymczasowej. Stąd, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a.