II OSK 556/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1243/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 24 października 2017 r., sygn. II SA/Ol 1243/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] (dalej "Skarżąca") na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z [...] lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") nałożył na [...] i [...] obowiązek złożenia w terminie do 31 maja 2016 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dokonanych w stosunku do zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego istniejącego budynku. Decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud."). Wykonane przez Inwestorów roboty budowlane dotyczyły adaptacji poddasza, schodów zewnętrznych, zadaszenia tarasu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości [...] nr [...], gmina [...]. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Skarżącej, która jest właścicielką sąsiednich działek nr [...] i [...]. Odwołanie od decyzji PINB z [...] lutego 2016 r. wniosła Skarżąca, zarzucając organowi próbę ostatecznego zatwierdzenia samowoli budowlanej. Zdaniem Skarżącej budynek Inwestorów stanowi samowolę budowlaną i powinna w stosunku do niego zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę w trybie art. 48 ust. 1 Pr. bud. Wskazała także na szereg nieprawidłowości, związanych z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przyjęciu przez PINB zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania. Po rozpatrzenia odwołania Skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. WINB umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że Skarżąca, pomimo skutecznego wezwania, nie wykazała prawdopodobieństwa szkodliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na należące do niej nieruchomości. Organ podkreślił, że sam fakt posiadania sąsiedniej nieruchomości, automatycznie nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, który będą posiadać właściciele sąsiednich nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie. Podsumowując swoje rozważania organ wyjaśnił, iż [...] nie legitymuje się interesem prawnym dającym jej prawo do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Ponadto w toku postępowania odwoławczego organ II instancji uzyskał od PINB informację, że Starostwo Powiatowe w [...] przesłało kompletną dokumentację dotyczącą pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 2003 r., w której to dokumentacji nie było egzemplarza projektu budowlanego. Skarżąca wniosła następnie skargę na wymienioną decyzję WINB do WSA w Olsztynie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2017 r. WSA w Olsztynie oddalił skargę Skarżącej. Zdaniem Sądu Skarżąca nie wykazała, aby w obrocie prawnym istniał przepis prawa materialnego, który uzasadniałby jej udział jako strony w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków innego podmiotu. Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."): 1. Zignorowanie przez WSA w Olsztynie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez pominięcie okoliczności, w jakich Skarżąca przestała być stroną w sprawie i jak motywowano brak przymiotu strony wnioskującej wobec Skarżącej, co miało zasadniczy wpływ na wydane orzeczenie. Ponadto wbrew zebranym materiałom dowodowym przyjęto, że Skarżąca nie wykazała, aby w obrocie prawnym istniał przepis prawa materialnego, który uzasadniał jej udział, jako strony w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków innego podmiotu; 2. Uznanie, że można odstąpić od zatwierdzonego projektu budowlanego, którego nie ma i nigdy nie było, co skutkuje uznaniem w obrocie administracyjnym projektu zamiennego do nieistniejącego projektu, a przez to nadanie mu rangi dowodu w myśl art. 75 K.p.a. Wobec powyższego zdaniem Skarżącej kasacyjnie WSA w Olsztynie naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez przyjęcie, wobec braku norm wprowadzających obszar oddziaływania obiektu, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. (str. 8 uzasadnienia), co w konsekwencji skutkował zastosowaniem w niniejszej sprawy bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik WINB wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie poddaje się kontroli pierwszy z powołanych przez Skarżącą kasacyjnie zarzutów. Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy bowiem od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) (zob. wyroki NSA z 2 października 2019 r., sygn. II OSK 2736/17, z 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14, z 21 stycznia 2015 r., sygn. I FSK 51/14, z 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). W pierwszym z powołanych przez Skarżącą kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie został wskazany żaden przepis prawa procesowego, któremu, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, uchybił Sąd I instancji. Jak zaś wskazano powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania bądź interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów. Podsumowując stwierdzić należy, iż sposób sformułowania pierwszego z powołanych przez Skarżącą kasacyjnie zarzutów uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia i dokonanie kontroli jego legalności. Oczywiście niezasadnym okazał się natomiast drugi z powołanych w skardze zarzutów, to jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 75 K.p.a. poprzez uznanie za dowód projektu budowlanego zamiennego do nieistniejącego projektu budowlanego złożonego do akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 17 października 2003 r. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W obu zacytowanych przepisach pojawia się pojęcie "granic sprawy", które w sposób wiążący zakreślają sądowi administracyjnemu również granice wyrokowania. W przypadku rozpoznawania skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji po stronie osoby wnoszącej odwołanie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu wyższego stopnia o charakterze formalnym, stwierdzająca, że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona. Jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu pierwszej instancji. Z powyższego wynika, że w takiej sytuacji procesowej nie jest dopuszczalne kontrolowanie przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji organu I instancji stanowiłoby to niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 P.p.s.a. W tej sytuacji sąd administracyjny dokonałby w istocie kontroli decyzji administracyjnej bez wyczerpania środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji naruszyłby art. 52 § 1 P.p.s.a. (obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia) w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., z którego wynika, że administracyjne postępowanie odwoławcze może być wszczęte jedynie odwołaniem wniesionym przez stronę postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy przypomnieć należy, iż przedmiotem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji było umorzenie przez WINB postępowania odwoławczego od decyzji PINB z dnia [...] lutego 2016 r. ze względu na brak statusu strony u odwołującej się. Drugi z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stanowi zaś merytoryczną polemikę z decyzją organu I instancji, co oznacza, że dotyczy zagadnień do badania których WSA w Olsztynie w ramach skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w ogóle nie był uprawniony. Co za tym idzie Sąd I instancji w ogóle nie mógł dopuścić się zarzuconego mu naruszenia art. 75 K.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Inaczej rzecz ujmując zarzut naruszenia przez organy art. 75 K.p.a. okazał się niezasadny bowiem Skarżąca kasacyjnie, jako nie posiadająca w ocenie organu II instancji statusu strony, nie była uprawniona do domagania się zweryfikowania w kontrolowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym legalności decyzją PINB z dnia [...] lutego 2016 r. Na marginesie powyższych rozważań wskazać nadto trzeba, iż omawiany zarzut kasacyjny nie mógłby okazać się skuteczny także ze względu na wadliwość jego sformułowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w nim bowiem naruszenie art. 75 K.p.a., który zawiera dwa, regulujące odmienne zagadnienia paragrafy. Tak skonstruowany zarzut nie zawiera zatem wskazania konkretnego przepisu, który został naruszony. Zarzut kasacyjny powinien zaś zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z 18 marca 2011 r., sygn. I GSK 140/10, z 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 217/11, z 1 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 349/10, z 8 maja 2014 r., sygn. I GSK 1005/12, z 27 marca 2013 r., sygn. I GSK 1581/11 – dostępne w CBOSA). Wobec stwierdzenia, że postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut dotyczącego naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenił go w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie naruszenia wskazywanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 3 pkt 20 Pr. bud. W powyższym zarzucie Skarżąca kasacyjnie kwestionuje niezasadne, jej zdaniem, odmówienie przyznania jej statusu strony postępowania. Powyższy przepis stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, [...] nie wykazała jednak na żądnym etapie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, że będące przedmiotem postępowania naprawczego roboty budowlane polegające na adaptacji poddasza, schodów zewnętrznych, zadaszenia tarasu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości [...] wpływają na nieruchomość będącą jej włąsnością, co w konsekwencji skutkowałoby przyznaniem jej statusu strony postępowania. Strony postępowania w postępowaniach prowadzonych na mocy komentowanych przepisów art. 51 Pr. bud. ustala się na podstawie art. 28 K.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Pr. bud., jak niekiedy wnoszą wnioskujący o wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego (por. A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Komentarz do art. 51 Pr. bud., dostępny w LEX). Zgodnie zaś z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Słuszna była konkluzja Sądu I instancji, że Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w obrocie prawnym istniał przepis prawa materialnego, który uzasadniałby jej udział jako strony w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu. Z pewnością Skarżąca kasacyjnie nie uczyniła tego w piśmie z dnia 12 lipca 2016 r. zatytułowanym "Wyjaśnienia w odpowiedzi na Postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r.". W piśmie tym pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie zawarł obszerną argumentację dotyczącą samowoli budowlanej Inwestorów, jednak nie wykazał, że realizowane przez Inwestorów roboty budowlane wpływają w jakikolwiek sposób na nieruchomość Skarżącej kasacyjnie i co za tym idzie dotyczą jej interesu prawnego. Nie dopatrując się przymiotu strony postępowania u Skarżącej kasacyjnie, organ zasadnie wezwał ją do wykazania takiego interesu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Skarżąca kasacyjnie swego interesu prawnego nie wykazała. Stąd też zasadne było umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez Skarżącą kasacyjnie. Ponownie podkreślić przy tym należy, iż nie idzie tu o interes prawny związany z udzieleniem inwestorom decyzją z [...] października 2003 r. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...], lecz o interes prawny w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych polegających na adaptacji poddasza, schodów zewnętrznych, zadaszenia tarasu w tym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Mając na uwadze wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.