II SA/Rz 52/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej -skargę oddala- Przedmiotem skargi H.P. jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej jako: PWIS w R.) z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] znak: [...] orzekająca o braku podstaw do stwierdzenia u H.P. choroby zawodowej: przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy – przewlekłe zapalenie okołostawowe barku, wymienionej w poz. 19/4 wykazu chorób zawodowych. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny prowadził postępowanie dotyczące choroby zawodowej u H.P., po otrzymaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z poz. 19/4 wykazu chorób zawodowych – przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy – przewlekłe zapalenie okołostawowe barku. W postępowaniu ustalono, że H.P. zatrudniona była w okresie od 1.08.1970 r. do 31.07.1973 r. jako krawcowa w Zakładzie krawieckim [...] w M., od 1.09.1973 r. do 27.12.1990 r. jako krawcowa w Spółdzielni "[...]" w M. w pełnym wymiarze godzin w pięcio i sześciodniowym tygodniu pracy, od 1.02.1991 r. do 30.06.1992 r. jako krawcowa w Spółdzielni "[...]" [...] w M., od 15.01.1993 r. do 28.02.1995 r. jako krawcowa w Zakładzie krawieckim [...] w M., od 1.08.1995 r. do 29.02.1996 r. jako krawcowa w [...], od 12.03.1997 r. do 30.09.1997 r. jako krawcowa w Zakładzie Konfekcyjnym [...], od 15.02.1999 r. do 30.09.1999 r. jako krawcowa w Zakładzie krawieckim "[...]" M., w okresie od 7.08.2000 r. do 12.04.2003 r. jako krawcowa w [...] M. i od 14.04.2003 r. do 30.11.2011 r. jako krawcowa w "A" Sp. z o.o. M. W trakcie pracy w ww. zakładach H.P. zajmowała się szyciem odzieży lekkiej i ciężkiej na maszynie typu stębnówka lub overlock oraz do 1992 r. z użyciem żelazka o wadze 5 kg. Pracę wykonywała w systemie zmianowym, akordowym. W wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nie stwierdzono u H.P. choroby zawodowej. W ponownym badaniu przeprowadzonym, po odwołaniu wyżej wymienionej, w Instytucie Medycyny Pracy im. [...] - Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii w [...], jednostka ta orzeczeniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] nie stwierdziła choroby zawodowej wymienionej w poz. 19.4 wykazu. Pierwszą decyzję nr [...], znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] lipca 2013 r. Na skutek złożonego odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] uchylił w całości w. decyzję a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W orzeczeniu tym organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania ponownej oceny narażenia zawodowego we wszystkich zakładach, w których pracowała (nie tylko z uwzględnieniem ostatniego), rozważenie konieczności prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania oraz po uzyskaniu nowych faktów co do warunków pracy rozważenie zweryfikowania wydanych orzeczeń lekarskich przez jednostki orzecznicze. W ponownie prowadzonym postępowaniu PPIS przeprowadził oględziny zakładu [...] w celu ustalenia oceny narażenia zawodowego, sporządził kartę oceny narażenia zawodowego, w tym ustalił sposób wykonywania pracy we wszystkich zakładach pracy oraz zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o weryfikację wydanego uprzedniego orzeczenia lekarskiego. Jednostka ta w dniu [...] lipca 2014 r. wydała orzeczenie lekarskie uzupełniające do orzeczenia nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu wskazano na brak podstaw do zmiany uprzednio wydanego orzeczenia lekarskiego. Powtórna analiza narażenia zawodowego nie potwierdziła, aby czynności wykonywane w trakcie pracy zawodowej stwarzały warunki do przeciążenia stawów barkowych. Badana nie wykonywała pracy wymagającej pozycji wymuszonej ze stale uniesionymi kończynami górnymi ani wymagającej ciągłego podnoszenia i dźwigania ciężarów. Nie stwierdzono zatem związku etiologicznego istniejących zmian chorobowych ze sposobem wykonywania pracy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję Nr [...], znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u H.P. choroby zawodowej typu – przewlekła choroba układu ruchu wywołana sposobem wykonywania pracy – przewlekłe zapalenie okołostawowe barku. W uzasadnieniu organ powołał się na wydane orzeczenie biegłych lekarzy z medycyny pracy. W odwołaniu od tej decyzji H.P. wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji stwierdzającej u niej chorobę zawodową. Nie zgodziła się z ustaleniami o braku narażenia zawodowego. Wskazała na sprzeczność opinii lekarskich wydanych przez biegłych. Zdaniem odwołującej zebrany w sprawie materiał dowodzi, że przebyła zapalenie okołostawowe barku a jej praca wymagała wymuszonej pozycji ciała, monotypii ruchów związanych z ciągłym unoszeniem i trzymaniem rąk w górze związanych z podtrzymywaniem, strzepywaniem i układaniem materiału na maszynie oraz, że nosiła ciężkie paczki na swoje stanowisko pracy. Jej zdaniem kwestionowana decyzja narusza § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po przeprowadzeniu postępowania, w tym uzyskaniu z Instytutu Medycyny Pracy w [...] informacji - pismo z [...] listopada 2014 r. - o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając przy tym szczegółowo jakie czynności wykonywane były na poszczególnych stanowiskach, które zajmowała odwołująca w trakcie całego okresu swego zatrudnienia Organ odwoławczy uznał, że kwestionowana przez H.P. decyzja jest zasadna i słuszna. Wyjaśnił, że pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym a nie medycznym. By orzec o chorobie zawodowej organ administracji stwierdzić musi wystąpienie następujących trzech przesłanek, tj. ustalić, że strona w środowisku pracy narażona była na działanie czynników mogących potencjalnie wywołać chorobę zawodową; po drugie powołani w sprawie biegli rozpoznają u strony chorobę w sensie medycznym; po trzecie ustalony zostanie związek przyczynowy pomiędzy narażeniem na działanie czynników szkodliwych w środowisku pracy a chorobą strony. Wszystkie z ww. przesłanek muszą zostać spełnione. Brak którejkolwiek z nich obliguje organ do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W tego rodzaju sprawach organ wydając decyzję opiera się na dowodzie z opinii biegłych, które są dla niego wiążące w zakresie specjalistycznego rozpoznania, zaś organ uprawniony jest do kontroli ich poprawności jedynie pod kątem prawnoprocesowym. Organ stwierdził, że odwołująca podczas czynności zawodowych nie wykonywała prac, które stwarzały warunki do przeciążenia stawów barkowych. Nie wykonywała czynności wymagających wymuszonej pozycji ze stale uniesionymi kończynami górnymi, ani wymagającej ciągłego podnoszenia i dźwigania ciężarów. Brak zatem w środowisku pracy czynnika sprawczego, mogącego potencjalnie wywołać stwierdzaną chorobę zawodową. Organ podał, że w wydanych orzeczeniach lekarskich jednoznacznie wskazano, że rozpoznane u odwołującej dolegliwości nie stanowią choroby zawodowej określonej w poz. 19/4 wykazu. Przy tym orzeczenia te są zgodne w rozpoznaniu, logiczne i wyczerpujące. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak przesłanki w postaci potwierdzonego narażenia zawodowego. H.P. zaskarżyła powyżej wymienioną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie: - § 8 ust. 1 i § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy przy wydawaniu decyzji w przedmiocie choroby zawodowej związane są orzeczeniami lekarskimi w zakresie ustalenia oceny narażenia zawodowego. Taka ocena może być dokonana samodzielnie przez organ; - § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do stwierdzenia u niej choroby zawodowej, mimo zalegających w aktach dowodów potwierdzających przebyte zapalenie okołostawowego barku oraz potwierdzających wykonywanie pracy w pozycji wymuszonej; - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, w tym pominięcie dowodu z karty oceny narażenia zawodowego sporządzonej przez PPIS na okoliczność, że m. in. w "A" Sp. z o.o. H.P. wykonywała pracę w wymuszonej pozycji ciała; - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania przesłanek prowadzących do uznania, że skarżąca nie wykonywała pracy wymagającej pozycji wymuszonej ze stale uniesionymi kończynami górnymi, mimo, że w karcie oceny narażenia zawodowego stwierdzono, że w "A" Sp. z o.o. praca H.P. wymagała wymuszonej pozycji ciała, monotypii ruchów związanych z ciągłym (stale) trzymaniem obu rąk w górze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą, co do zasady badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.") zgodnie z którym Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Kontrolą Sądu objęta została decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r. i utrzymaną nią w mocy decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. orzekająca o braku podstaw do stwierdzenia u H.P. choroby zawodowej: przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy – przewlekłe zapalenie okołostawowe barku z poz. 19/4 wykazu chorób zawodowych. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że choroba zawodowa, której dotyczy zaskarżona decyzja zdefiniowana została w art. 235¹ Kodeksu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Przytoczona definicja składa się z dwóch elementów – pierwszy jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi stanowi związek przyczynowy pomiędzy chorobą objętą wykazem a charakterem i warunkami wykonywania pracy. W dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 Kodeksu pracy przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367 - zwane dalej "rozporządzeniem"), które określa: wykaz chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych (§ 1 ust. 1). Podkreślić należy, że rozpoznawanie chorób zawodowych należy do lekarzy posiadających wymagane kwalifikacje, zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia (m.in. poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy) oraz II stopnia (jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy) wymienionych w rozporządzeniu (§ 5 rozporządzenia). Stosownie do § 8 ust. 1 tego rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje się, na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia, oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Rozporządzenie to reguluje także sposób przeprowadzenia oceny narażenia zawodowego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej może być wydana, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: schorzenie zostało rozpoznane jako choroba zawodowa przez lekarza zatrudnionego we właściwej jednostce orzeczniczej, w zakładzie pracy występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia i bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić istnienie związku przyczynowego między stwierdzonym schorzeniem a warunkami pracy. Jak już wyżej zaznaczono decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje się, na podstawie materiału dowodowego w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych. W tym miejscy wyjaśnić należy skarżącej, że orzeczenie to w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej ma kluczowe znaczenie, a inspektor sanitarny jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie, w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia (por. wyrok NSA z dnia 5.01.2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18.05.2007 r., sygn. akt IV SA/GL 794/06; wyrok NSA z dnia 12.05.2010 r., sygn. akt II OSK 335/10, dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Ocena opinii lekarskich dokonywana przez inspektora sanitarnego prowadzącego postępowanie sprowadza się do badania ich pod względem formalnym czyli oceny czy wyjaśniają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy są rzeczowo i przekonywująco uzasadnione. Również sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich a jedynie, ocenia legalność, czyli zgodność z prawem rozstrzygnięcia dokonanego przez organy administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24.02.2010 r., sygn. akr IV SA/Wr 537/09, LexPolonica nr 2248069). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prowadzone postępowanie dotyczyło stwierdzenia choroby zawodowej, wymienionej w poz. 19/4 wykazu chorób zawodowych: przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy – przewlekłe zapalenie okołostawowe barku. W sprawie będącej przedmiotem orzekania obie uprawnione jednostki medyczne, tj. zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy im. [...] w [...], po przeprowadzeniu badań u H.P. nie znalazły podstaw do rozpoznania u niej choroby zawodowej (orzeczenie lekarskie nr [...] lekarza WOMP oraz orzeczenie lekarskie uzupełniające do orzeczenia nr [...] oraz orzeczenie lekarskie nr [...] lekarza Instytutu Medycyny Pracy im. [...]wraz z pismem z dnia [...] listopada 2014 r. o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska). W opiniach tych jednostek stwierdzono przebyte okołostawowe zapalenie barku, jednakże analiza czynności zawodowych dotyczących sposobu wykonywania pracy wykazała, że na zajmowanym stanowisku badana nie wykonywała pracy wymagającej pozycji wymuszonej ze stale uniesionymi kończynami górnymi ani wymagającej ciągłego podnoszenia i dźwigania ciężarów, a tylko taka praca konieczna jest do powstania choroby. Również analiza narażenia zawodowego nie potwierdziła by czynności wykonywane na stanowisku pracy stwarzały warunki do przeciążenia stawów barkowych. Poddając te orzeczenia lekarskie, wydane przez uprawnione jednostki medyczne, ocenie pod względem formalnym należy przypomnieć, że stanowią one obligatoryjny dowód w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej i mają walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Taka opinia, oprócz konkluzji powinna zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości. Zaleca się przy tym, aby użyte w niej sformułowania podane zostały w sposób zrozumiały dla stron, organów i sądu, nie posiadających wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłych. Wymogi te spełniają wskazane wyżej opinie wydane w niniejszej sprawie przez obie jednostki orzecznicze. Trafnie zatem [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uznał, że są one zgodne w rozpoznaniu, logiczne, wyczerpujące i zrozumiałe. Brak jest zatem podstaw, by orzeczenia te zakwestionować. Również Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek przyczyn, z powodu których można by zakwestionować te opinie. Orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że H.P. w trakcie świadczenia pracy nie była narażona na czynniki szkodliwe w stopniu mogącym powodować przedmiotową chorobę zawodową (wymuszona pozycja ze stale uniesionymi kończynami górnymi, wymagająca ciągłego podnoszenia i dźwigania ciężarów), z uwagi na czas narażenia i jego rodzaj. Brak potwierdzonego narażenie zawodowego oraz brak czynnika w środowisku pracy mogącego potencjalnie wywołać chorobę zawodową znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. W ocenie Sądu organy w sposób wystarczający wyjaśniły dlaczego nie stwierdziły u skarżącej choroby zawodowej, zaś jednostki orzecznicze w sposób przekonywujący przedstawiły z jakich przyczyn rozpoznane u skarżącej schorzenie nie można uznać za chorobę zawodową. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo i nie narusza przepisów K.p.a., co próbuje zarzucić skarżąca. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej raz jeszcze wypada podkreślić, że organy inspekcji związane są ustaleniami orzeczeń diagnostycznych, nie są uprawnione by prowadzić przeciwdowód wobec treści orzeczenia. Nie posiadają wiedzy specjalistycznej ani medycznej by móc autorytatywnie stwierdzić, że stan zdrowia skarżącej kształtuje się odmiennie, niż ten wynikający z orzeczenia lekarskiego. Dodatkowo organ inspekcji sanitarnej orzeka wyłącznie na podstawie orzeczeń lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach orzeczniczych o jakich mowa w § 5 rozporządzenia. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy, zgodnie z obowiązującym prawem rozstrzygnął sprawę. Decyzja wydana została na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego a dokonana przez organy ocena dowodów jest spójna i logiczna. Nie są trafne zarzuty podniesione w skardze, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Słusznie zatem organy uznały, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w poz. 19/4 wykazu chorób zawodowych. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.