II OSK 1177/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca), Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Renata Detka, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Czosnów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 123/17 w sprawie ze skargi H. M. na bezczynność Wójta Gminy Czosnów w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. IV SAB/Wa 123/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H. M. na bezczynność Wójta Gminy Czosnów w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązał Wójta Gminy Czosnów do rozpatrzenia wniosku H. M. z dnia 3 lutego 2014r. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości A. przez J. B. i G. J. właścicieli działki nr [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdził, że Wójt Gminy Czosnów dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy Czosnów, o której mowa w pkt II wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierzył Wójtowi Gminy Czosnów grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych); V. przyznał od Wójta Gminy Czosnów na rzecz skarżącej H. M. sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pięćset złotych). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy Czosnów zaskarżając go w całości. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności pomimo, że brak możliwości przeprowadzenia postępowania wynikał z przyczyn od organu niezależnych, na które nie miał wpływu, i którym nie mógł przeciwdziałać, - art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, w której organ nie przeprowadził postępowania do dnia orzekania tylko ze względu na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w innej sprawie oraz przekazanie akt sprawy samorządowemu kolegium odwoławczemu, a następnie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęcie, że szczególne okoliczności przemawiają za tym, iż samo zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu i w konsekwencji nałożenie na organ grzywny w wysokości 500,00 zł. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz Wójta Gminy Czosnów kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Uzasadniając podane podstawy kasacyjne Wójt Gminy Czosnów w odniesieniu do art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazał, że nie w każdym przypadku braku działań po stronie organu mamy do czynienia z bezczynnością uzasadniającą wydanie orzeczenia na podstawie tego przepisu. O bezczynności nie sposób mówić wówczas, gdy po stronie organu brak jest realnej możliwości przeprowadzenia postępowania, która wynika z przyczyn od organu niezależnych, na które nie miał wpływu i którym nie mógł skutecznie przeciwdziałać. Znane skarżącemu orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że brak dysponowania aktami sprawy nie wyklucza pozostawania w bezczynności, nie zakłada jednak i nie akceptuje automatyzmu w stosowaniu prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r. I OSK 155/09). Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie podziela tych poglądów judykatury, wedle których do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 marca 2013 r. II OSK 552/13). Źródło zakwestionowania ww. stanowiska judykatury opiera się na stwierdzeniu, że przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie posługują się pojęciem kserokopii akt sprawy i nie pozwalają na wydanie decyzji na ich podstawie. Obiektywna okoliczność polegająca na braku akt sprawy stanowi proceduralną, a zatem prawną przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie postępowania w sprawie. Nie jest to przeszkoda faktyczna, bowiem akta sprawy nie mogą być w postępowaniu zastąpione kserokopią akt sprawy i kserokopia akt sprawy nie może stanowić podstawy wydania decyzji. Z uwagi na opisane wyżej okoliczności, przyjęcie przez Sąd, że kwestionowana bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Teza o rażącym naruszeniu prawa w ramach bezczynności organu nie może opierać się tylko na tym, że organ nie podejmował w sprawie działań w toku toczącego się dostępowania sądowoadministracyjnego. O ile w ramach badania, czy doszło do bezczynności istotnie nie bada się zawinienia organu, to w przypadku oceny, czy doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa taką ocenę należy przeprowadzić. W niniejszej sprawie, stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd skoncentrował się tylko na prostym zestawieniu daty złożenia wniosku i daty orzekania, bez szerszej analizy całokształtu okoliczności sprawy, co z punktu widzenia art. 149 § 1a p.p.s.a. należy uznać za niedopuszczalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Stan bezczynności jest faktem i dla jego stwierdzenia nie mają znaczenia przyczyny jego zaistnienia. Różnicę pomiędzy zwykłym stanem bezczynności, a rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie dobrze uwydatnia stwierdzenie, zgodnie z którym z tą drugą sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. W niniejszej sprawie, zdaniem strony, takie okoliczności nie zachodzą. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżący organ wskazał zaś, że orzeczenie grzywny może nastąpić w sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W niniejszej sprawie żadne szczególne okoliczności tego typu nie zachodzą. Wprawdzie organ nie rozpoznał wniosku skarżącej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, lecz nie uczynił tego z pobudek zasługujących na reakcję sądu, lecz ze względu na to, że akta administracyjne wytworzone na skutek złożenia wniosku stały się częścią akt postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania H. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przyznanie na rzecz jej pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że podstawę faktyczną stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Wójt Gminy Czosnów dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku H. M. z dnia 3 lutego 2014 r. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych stanowiło niekwestionowane przez organ ustalenie, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. IV SA/Wa 1630/14, uchylone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta z dnia [...] lutego 2014 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek H. M. z dnia 3 lutego 2014 r. Ocena prawna Sądu w ww. sprawie obejmowała nakaz wszczęcia postępowania na przedmiotowy wniosek H. M. Sąd I instancji, ustalił również, że w dniu 23 kwietnia 2015 r. do Wójta wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego przekazujące wyżej wskazany, prawomocny wyrok z dnia 8 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 1630/14, a ponadto informujące, że akta sprawy pozostawiono w Sądzie na potrzeby postępowania sądowego zawisłego w innej sprawie (sprawa o sygnaturze akt IV SA/Wa 144/14) oraz że akta te zostaną zwrócone Wójtowi po ich wykorzystaniu. Bezsporne w sprawie pozostaje ponadto to, że Wójt Gminy Czosnów nie zwracał się do Sądu o udostępnienie mu akt przedmiotowej sprawy. W nawiązaniu do tych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że do dnia wyrokowania w sprawie przez ten Sąd (9 czerwca 2017 r.) Wójt Gminy Czosnów pozostawał w bezczynności, gdyż niesporne w sprawie pozostaje ustalenie, że do dnia 9 czerwca 2017r. wniosek H. M. z dnia 3 lutego 2014 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego nie został rozpoznany. O stanie bezczynności decyduje niewydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w terminach wskazanych w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. Dla stwierdzenia stanu bezczynności bez znaczenia pozostaje przy tym, z jakich powodów dany akt nie został podjęty (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 463/18). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenie przez Sąd I instancji w odniesieniu do treści art. 35 § 1-3 oraz § 5 k.p.a. terminu, po upływie którego w sposób uprawiony w tej sprawie można było zarzucić Wójtowi Gminy Czosnów pozostawanie w bezczynności obejmowało niewadliwą konstatację, że okoliczność pozostawania akt sprawy w Sądzie w związku z postępowaniem sądowym w sprawie o sygn. IV SA/Wa 144/14 nie zwalniała organu od obowiązku procedowania w sprawie. Stanowisko, że bierne oczekiwanie organu na zwrot akt jest bezczynnością, należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądowym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 144/16; z dnia 7 września 2016 r., I OSK 1345/16; z 17 maja 2016 r., II OSK 1733/15; z dnia 14 listopada 2014 r., II OSK 1257/14). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, iż nierozpoznanie wniosku H. M. w kodeksowym terminie, mające źródło we wskazanej powyżej przyczynie, spowodowane było okolicznościami niezależnymi od organu. Stan bezczynności odnosi się do przypadków, w których nie stwierdzono, tak jak w niniejszej sprawie, przeciwskazań do podjęcia działań w celu pozyskania wymaganej dokumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie jest tak, jak próbuje wywieść skarżący, że nie miał on żadnej możliwości procedowania na podstawie oryginalnych akt, skoro potencjalnie istniała możliwość długoterminowego wypożyczenia akt z Sądu w terminie nie powodującym kolizji z czynnościami Sądu. Rzecz w tym, że ze stosownym pismem w tej sprawie organ do Sądu nie wystąpił, a powyższe zaniechanie nie pozwala uznać niedysponowania przez organ aktami za niezależną od organu, obiektywnie zaistniałą przeszkodę proceduralną uniemożliwiającą prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku H. M. z dnia 3 lutego 2014 r. Niezależnie od powyższego nie budzi wątpliwości, że nie została wykorzystana przez organ opcja prowadzenia postępowania w oparciu o odpisy dokumentów składających się na akta sprawy. W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej negującej możliwość wydania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia w oparciu o kserokopie akt sprawy, nawiązującej bezpośrednio do wyrażonego w zaskarżonym wyroku poglądu Sądu o możliwości procedowania przez organ z wykorzystaniem kserokopii dokumentów składających się na akta sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pomimo tego, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji posługuje się sformułowaniem "kserokopia akt", to nie może budzić wątpliwości, że w istocie chodzi tu o uwierzytelnione odpisy dokumentów składających się na akta sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego możliwość skutecznego procedowania przez organ w oparciu o uwierzytelnione odpisy akt sprawy jest zaś w pełni aprobowana (wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 3305/17; z dnia 25 maja 2018 r., II OSK 1325/17; z dnia 7 września 2016 r., I OSK 1345/16; z dnia 17 maja 2016 r. II OSK 1733/15; z dnia 13 października 2015 r., II OSK 285/15) i stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Odmienne stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do powyższych ustaleń nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawność przyjęcia przez Sąd I instancji, że stwierdzony stan bezczynności organu I instancji, obejmujący ponad 23 miesiące w trakcie których organ nie podjął żadnych czynności procesowych w sprawie, uzasadniał stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Wójta Gminy Czosnów miała charakter rażący. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez który, co należy zaznaczyć, strona nie zakwestionowała wysokości grzywny, a jedynie zasadność jej wymierzenia. Uwzględniając zatem tak całościowo sformułowany zarzut, zauważenia wymaga, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż zastosowanie środka w postaci wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny Sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności, a nie, jak twierdzi skarżący, "szczególne okoliczności sprawy". Dokonana przez stronę wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., wiążąca możliwość wymierzenia grzywny ze stwierdzeniem "szczególnych okoliczności" nie jest zatem zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie przekonanie Sądu I instancji, że wszystkie ustalone przez ten Sąd okoliczności sprawy, opisane powyżej, uzasadniały zastosowanie kary grzywny jako środka dyscyplinującego organ, niejako "przymuszającego" Wójta Gminy Czosnów do załatwienia sprawy, a ponadto, jako środka mającego zapobiegać bezczynności tego organu w przyszłości. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi uczestnika postepowania wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.