II SA/Gl 210/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. Sp. k. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę. Wnioskiem z dnia 29 września 2016 r. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w C. zwrócił się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej SKO) z dnia [...] r., nr [...] w części, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. w zakresie punktów 1,2,3,5,6,7,8, - nie zaskarżonych przez wnioskodawcę, a tym samym wydanej z rażącym naruszeniem art. 15, 16 oraz 138 § 2 k.p.a. SKO decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskodawca wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. zawierała sentencję sformułowaną w postaci punktów. W punkcie 1 udzielono zezwolenia na usunięcie drzew. W punkcie 2 określono termin usunięcia drzew wskazanych w punkcie 1. W kolejnym punkcie decyzji, tj. 3, określono wysokość opłaty za usunięcie drzew. Punkt 4 nakładał na wnioskodawcę obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych oraz określał rodzaje drzewa, które mają być użyte przy realizacji tego obowiązku. Punkt 5 i 6 dotyczył warunków technicznych dokonania nasadzeń zastępczych. Z kolei w punkcie 7 określono warunki umorzenia opłaty. Natomiast w ostatnim punkcie zobligowano wnioskodawcę do poinformowania organu administracji o dokonaniu nasadzeń zastępczych. Bezspornym jest również, że pełnomocnik Spółki "A" w złożonym odwołaniu od ww. decyzji w sposób wyraźny zakwestionował jedynie jej punkt 4, dotyczący obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Sporne jest więc, czy w tego typu przypadku zawężenie zakresu zaskarżenia decyzji jedynie do jednego z jej punktów jest wiążące dla organu odwoławczego. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie w zakresie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych jest integralną częścią decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 z późn. zm. – dalej u.o.p.) przewiduje w art. 83c ust. 3 możliwość uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od dokonania nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Ponadto obowiązek ten jest związany z powinnością uiszczenia opłaty za usunięte drzewa (art. 84 ust. 3-5 u.o.p.). Wynika stąd, że organ administracji nie może orzec o obowiązku nasadzeń zastępczych w oderwaniu od zezwolenia na usunięcie drzew. Tym samym rozstrzygnięcie dotyczące nasadzeń zastępczych nie może samodzielnie występować w obrocie prawnym. Zasadnie zatem, rozstrzygnięciem organu odwoławczego objęto decyzję Prezydenta Miasta C. w całości, traktując określenie przedmiotu zaskarżenia jako zarzut pod adresem skarżonej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik "A" Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w C.. Powyższej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] r., wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 15, 16 oraz 138 § 2 k.p.a. - poprzez uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., pomimo zaskarżenia tej decyzji w części, tj. wyłącznie w zakresie pkt. 4. SKO decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w całości w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano argumentację zbieżną z argumentacją wcześniejszej decyzji z [...] r. Zatem – jak dalej stwierdza SKO – niemożliwe było utrzymanie w mocy części decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i uchylenie tylko pkt. 4 decyzji, określającego obowiązek nowych nasadzeń, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie funkcjonuje w obrocie prawnym jako rozstrzygnięcie "autonomiczne" i jest zawsze następstwem wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Inaczej mówiąc, rozstrzygnięcie w zakresie nasadzeń nie mogłyby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik "A" Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w C., zaskarżając ją w całości. Zarzucił rażące naruszenie art. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] r., nr [...], wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 15, 16 oraz 138 § 2 k.p.a. - poprzez uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., pomimo zaskarżenia tej decyzji w części, tj. wyłącznie w zakresie pkt 4. Wniesiono jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że wbrew stanowisku wyrażonym przez SKO każde z rozstrzygnięć zawarte w decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. było rozstrzygnięciem autonomicznym, a już z całą pewnością nałożenie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Rozstrzygnięcie o nasadzeniach zastępczych jest następstwem pozostałych rozstrzygnięć (ostatecznych) i w przypadku przeprowadzonego już kompleksowego postępowania wyjaśniającego przez organ administracji, z którego wynikami strona się zgadza - na skutek zaskarżenia rozstrzygnięcia w przedmiocie nasadzeń zastępczych, należy dokonać ponownej analizy tego rozstrzygnięcia w oparciu o już dokonane i ostateczne rozstrzygnięcia w pozostałych, niezaskarżonych kwestiach. Tym samym decyzja organu administracji w pozostałym zakresie stała się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Wbrew interpretacji dokonanej przez SKO taki sam pogląd na kwestię możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, zdaniem skarżącej, wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1021/12. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Podał, że przywołany wyrok WSA w Gliwicach został źle zinterpretowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Rację ma organ, że nie było możliwe utrzymanie w mocy części decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i uchylenie tylko pkt. 4 decyzji, określającego obowiązek nowych nasadzeń, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie funkcjonuje w obrocie prawnym jako rozstrzygnięcie "autonomiczne" i jest zawsze następstwem wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Rozstrzygnięcie w zakresie nasadzeń nie mogłyby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Art. 83c ust. 3 u.o.p. stwierdza, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz wskazane w przepisie cechy usuwanego drzewa lub krzewu (ust. 4). Zatem, samo rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia (o czym świadczy choćby zwrot "[...] wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych [...]"), a także cel i sens prowadzonego postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew lub krzewów na środowisko przyrodnicze. Co prawda, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, dopuszcza się możliwość zaskarżenia decyzji jedynie w części, ale tylko w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew, zapadła w niniejszej sprawie, nie należy jednak do takich decyzji. Z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika bowiem, że w decyzji, oprócz samego zezwolenia, powinny znaleźć się takie elementy obligatoryjne, jak np.: jej adresat, nazwa gatunku drzewa podlegającego usunięciu i obwód pnia drzewa podlegającego usunięciu. Mogą znaleźć się również elementy fakultatywne, takie jak: obowiązek przesadzenia drzew w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienie ich innymi drzewami. Z powyższego wynika, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki, na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Oba elementy decyzji są zatem z sobą powiązane. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 655/10; wyrok WSA w Łodzi z 24 marca 2015 r., sygn. II SA/Łd 117/15). Podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia przez SKO, w sytuacji, gdy skarżący zaskarżył jedynie część decyzji z 26 kwietnia 2016 r., nie stanowi też o naruszeniu zakazu reformationis in peius, określonego w art. 139 k.p.a. Sąd podziela tu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że zakaz ten w zasadzie ma zastosowanie tylko do decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do decyzji, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie, uchylające pierwotnie decyzję organu I instancji z 26 kwietnia 2016 r. do ponownego rozpoznania nie jest rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 139 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 388/96, niepubl.; wyrok WSA w Gliwicach z 16 września 2016 r., sygn. II SA/Gl 662/16). Przywoływany w skardze wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2013 r., sygn. II SA/Gl 1021/12, nie mógł przemawiać z koniecznością jej uwzględnienia. Stwierdzono tam inaczej, niż wywodzi to skarżąca Spółka. Wskazano bowiem, że dopuszczalne jest także wniesienie odwołania co do niektórych części, "które nie są ze sobą integralnie powiązane." Zatem integralne powiązanie określonych części wyklucza możliwość wniesienia odwołania jedynie od części decyzji. Ponadto ww. wyrok dotyczył innej sytuacji. W punkcie 4 decyzji organ odmówił zezwolenia na usunięcie 23 drzew. Odwołanie od powyższej decyzji wniesiono kwestionując tą decyzję w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na wycięcie 23 drzew i jednego pnia. Zatem decyzja, wg przywołanego wyroku, częściowo udzielała zgody na wycinkę drzew, a częściowo jej odmawiała. Była to zatem zupełnie inna sytuacja niż w niniejszej sprawie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 15, art. 156 §1 pkt 2, art. 157 §1 w zw. z art. 16 k.p.a., art. 138 §2 k.p.a., art. 139 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.