I OSK 1390/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 256/17 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej oraz nakazu likwidacji uczelni oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również jako: "WSA") wyrokiem z 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 256/17 oddalił skargę W. D. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej także jako: "Minister" lub "MNiSW") z [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej oraz nakazu likwidacji uczelni. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z [...] października 2016 r., znak: [...] Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], cofającą pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...] w [...] (dalej: "Uczelnia") i nakazującą jej likwidację do [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Uczelnia, nie zrealizowała zaleceń i wniosków sporządzonych w wyniku kontroli jej działalności przez co rażąco naruszyła przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej: "p.s.w."), w szczególności art. 35, art. 85 ust, 1 pkt 3, art. 99a, art. 103 ust. 3 art. 184 ust. 3 p.s.w. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję wniósł skarżący, będący założycielem uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 4 grudnia 2017 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu tegoż wyroku WSA powołał się na art. 37 ust. 1-3 p.s.w., w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1188, dalej: "ustawa zmieniająca"). Następnie wskazał na wynikające z tego przepisu zobowiązanie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji uczelni, w sytuacji, gdy uczelnia lub założyciel uczelni niepublicznej w rażący sposób naruszają przepisy ustawy, statut lub pozwolenie, o którym mowa w art. 20 ust. 2 p.s.w., w szczególności nie realizując zaleceń lub wniosków, wynikających z przeprowadzonych kontroli. Zaakcentował przy tym, że zgodnie z art. 47 ustawy zmieniającej, sprawy dotyczące likwidacji uczelni są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych, co oznacza, że Minister był uprawniony do działania, tj. wydania decyzji o cofnięciu założycielowi Uczelni pozwolenia na jej utworzenie oraz nakazującej jej likwidację do [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 37 ust. 3 p.s.w., w brzmieniu sprzed wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister, na podstawie art. 34 p.s.w., przeprowadził na Uczelni dwie kontrole, których celem było zbadanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie, a także prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Pierwsza z nich została przeprowadzona w sierpniu 2011 r. Wykazała nieprawidłowości w zakresie gospodarowania środkami przeznaczonymi na pomoc materialną i stypendia dla studentów oraz w zakresie nieprzestrzegania wewnętrznych regulacji Uczelni, dotyczących regulaminu studiów. Kolejna kontrola przeprowadzona w okresie od [...] października 2012 r. do [...] marca 2013 r. skutkowała ponownym stwierdzeniem nieprawidłowości w rozliczaniu się z pomocy finansowej dla studentów oraz nieprzestrzeganiu wewnętrznych przepisów dotyczących funkcjonowania Uczelni. Ponadto z treści dokumentacji pokontrolnej wynikało, że w trakcie kolejnych lat następowało dalsze pogorszanie się sytuacji Uczelni w zakresie przestrzegania przepisów określających zasady nauczania w szkołach wyższych, bowiem w trakcie kontroli wykryto nieprawidłowości dotyczące ewidencjonowania studentów, wydawania świadectw ukończenia studiów, czy też kwestii związanych z przygotowaniem do obrony prac dyplomach. Jak wskazał WSA od powyższych ustaleń Uczelnia nie wniosła umotywowanych zastrzeżeń, tym samym akceptując wyniki kontroli. Nadto, Rektor Uczelni przedstawił program naprawczy, który nie został w istocie wdrożony, a organowi przedstawiono tylko cześć dokumentacji związanej z jego wdrożeniem. Z pism skierowanych przez Ministra do władz Uczelni wynikało również, że brak było regulaminu ustalania wysokości przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, zasad pobierania opłat oraz wysokości opłat za świadczone usługi edukacyjne i kształcenie, nie został opracowany wzór umowy miedzy uczelnią a studentem określającej warunki odpłatności za studia lub usługi edukacyjne, nie został również opracowany system nadzoru rektorskiego nad prawidłowym wykorzystaniem funduszu stypendialno-zapomogowego. Wobec powyższego, zdaniem WSA, Uczelnia nadal nie była w stanie wykazać, że nie narusza w rażący sposób przepisów dotyczących wykorzystania środków przeznaczonych dla studentów oraz nie potrafi określić zasad prowadzenia odpłatnych studiów. Zatem Sąd pierwszej instancji za słuszne uznał stanowisko organu, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nastąpiło rażące naruszanie przepisów, statuujących zasady prowadzenia wyższej uczelni przez brak realizacji wniosków pokontrolnych. WSA zaakcentował również, że poza błędami wytkniętymi Uczelni podczas kontroli, nastąpiły dalsze zaniedbania w zakresie prowadzonej przez nią działalności edukacyjnej: w latach 2014-2015 nastąpiło zawieszenie - na skutek braku minimum kadrowego - prowadzenia zajęć aż na siedmiu kierunkach studiów, Uczelnia nie była w stanie przekazać sprawozdań z swej działalności za trzy lata akademickie ([...]), nie uzupełniono minimum kadrowego na kierunkach studiów, nie zwrócono do budżetu niewykorzystanych środków dotacji przeznaczonych na wybrane cele, nie wypełniano obowiązków o charakterze ewidencyjnym, polegających na przekazywaniu danych do systemów informatycznych zarządzanych przez MNiSW. W ocenie WSA postępowanie administracyjne w omawianym zakresie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Sąd ten nie dopatrzył się naruszeń art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., czy też art. 8 k.p.a. Podkreślił, że władze Uczelni przed organem drugiej instancji były dwukrotnie zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do ich treści, wielokrotnie były wzywane do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia materiału dowodowego, a w aktach sprawy znajdują się notatki służbowe potwierdzające, że strona postępowania zapoznała się z materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni. Zdaniem WSA w zaskarżonej decyzji odniesiono się do wszystkich zarzutów, podniesionych przez stronę, przy czym organ w obszernym uzasadnieniu wskazał na stan faktyczny i prawny sprawy, podając jakie okoliczności jego zdaniem uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu skargi, sprowadzającego się do zakwestionowania liczby kontroli, które spowodowały, że władze Uczelni nie były w stanie podołać obowiązkom nakładanym na nie ze strony organów Państwa, WSA podkreślił, że od chwili zakończenia ostatniej z kontroli przeprowadzonych przez MNiSW do wydania decyzji ostatecznej przez organ minęły ponad trzy lata, a mimo to władze Uczelni nie potrafiły wykonać przyjętych na siebie obowiązków i nadal naruszały przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Dodatkowo jak przyznał sam skarżący w skardze, kontrola skarbowa zakończyła się w roku 2015, a zatem w ocenie WSA istniał co najmniej rok na podjęcie skutecznych działań naprawczych. WSA wskazał też, że zgodnie z art. 106 p.s.w. prowadzenie przez uczelnię działalności dydaktycznej, naukowej, badawczej, doświadczalnej, artystycznej, sportowej, rehabilitacyjnej lub diagnostycznej nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm., dalej: "u.s.d.g."). Zatem w stosunku do Uczelni nie mogą być stosowane przepisy tejże ustawy, wobec czego szkoła wyższa nie może się skutecznie odwoływać, w zakresie kontroli jej działalności dydaktycznej, do przepisów dla osób prowadzących przedsiębiorstwa. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu postawionego na rozprawie 4 grudnia 2017 r., braku umocowania sekretarza stanu [...] do podpisania decyzji z [...] kwietnia 2016 r., bowiem z upoważnienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] grudnia 2015 r. nr [...], znajdującego się w aktach sądowych sprawy wynikało, że ww. był upoważniony do podpisywania decyzji w imieniu organu. Brak zaś takiego upoważnienia w aktach administracyjnych sprawy nie oznacza według WSA, że [...] nie był upoważniony do wydania decyzji w pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku WSA w Warszawie przez uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie w całości w/w wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na: a) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra z [...] października 2016 r., w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w tej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi; b) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., przez niezasadne oddalenie skargi na ww. decyzję, w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie również powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi.; c) niewłaściwym zastosowaniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "p.u.s.a"), w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę przesłanek zastosowania przepisów art. 37 p.s.w., pominięto szereg dowodów, także znanych organowi z urzędu - a w wyniku zaniechania organu pominięto istotną zmianę stanu faktycznego. Dalej skarżący wskazał, że niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuca naruszenie przez WSA art. 37 ust. 3 oraz art. 30 p.s.w. w zw. z art. 47 pkt 3 ustawy zmieniającej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni i nakazanie jej likwidacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację stanowiącą o zasadności podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zasadniczo podnosi, iż organ pominął szereg dowodów wskazujących na istotną zmianę stanu faktycznego sprawy, co powinno doprowadzić do umorzenia postępowania, których to uchybień nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy na nieprawidłowość w sformułowaniu zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Konstruowanie podstawy kasacyjnej w taki sposób, że jeden zarzut obejmuje niespójną zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., II FSK 797/10, 13 września 2011 r., II FSK 593/10, 18 maja 2011 r., II FSK 62/10). W zakresie tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazuje na nieustosunkowanie się Sądu pierwszej instancji do zarzutu nieokazania stronie akt sprawy. Tak określony wytyk nie znajduje potwierdzenia w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji szczegółowo omówił przebieg postępowania, podając jakie czynności były podejmowane przez organ w celu odebrania od strony wyjaśnień i uzupełnienia materiału dowodowego, jak również przywołał notatki urzędowe potwierdzające zapoznanie się strony z materiałami dowodowymi zebranymi w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni. Wskazał także na działania organu podejmowane po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i na zapoznanie się strony z aktami sprawy 5 września 2016 r., a więc przed wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. To stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, a nawet nie została podjęta próba jego zakwestionowania, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. W ramach zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej skarżący kasacyjnie zarzuca pominięcie przez Sąd pierwszej instancji nieodniesienia się przez organ do całego materiału dowodowego. Również ta kwestia była rozważana przez Sąd pierwszej instancji, który ocenił działania organu w zakresie zgromadzenia i analizy materiał dowodowy jako prawidłowe i wszechstronne. Zdaniem Sądu dowody zebrane w sprawie w sposób jednoznaczny wskazują na zaistnienie podstaw do wydania skarżonej decyzji. Sąd zwrócił przy tym uwagę na braki w dokumentacji przekazanej przez stronę organowi, szczegółowo je określając, które to braki czyniły zasadną ocenę rażącego naruszenia przepisów statuujących zasady prowadzenia wyższej uczelni. Sąd zważył także na zaniedbania w zakresie prowadzonej przez Wyższą Szkołę [...] w [...] działalności edukacyjnej, podając stwierdzone w tym obszarze uchybienia. Także ta ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie została skutecznie w skardze kasacyjnej podważona, a skarżący kasacyjnie nie określił jakie dowody nie zostały przez organ uwzględnione, nie sprecyzował jakie okoliczności zostały pominięte przez organ i ich wpływu na wynik sprawy. Twierdzenia skargi kasacyjnej są bardzo ogólne i nie mogą doprowadzić do zanegowania stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku o prawidłowym przeprowadzeniu w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego. Konsekwencją oceny, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na przyjęcie wypełnienia przesłanki z art. 37 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, jest niezasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, na etapie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie nastąpiła taka zmiana okoliczności faktycznych, która świadczyłaby o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. i czyniła zasadnym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Dokumentacja przedłożona wraz z tym wnioskiem została przez organ rozpatrzona, na co w sposób jednoznaczny wskazano w zaskarżonej decyzji. Organ ocenił, że realizując zalecenia pokontrolne oraz opracowany program naprawczy uczelnia przedłożyła jedynie część oczekiwanej dokumentacji. W zaskarżonej decyzji organ podał jakie dokumenty ujęte w programie naprawczym i w wystąpieniu pokontrolnym nie zostały przedłożone, zwracając także uwagę na braki co do organizacji procesu dydaktycznego. Analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła organ do konstatacji, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 37 ust. 3 p.s.w., a mianowicie uczelnia nie zrealizowała zaleceń i wniosków sporządzonych w wyniku kontroli jej działalności przez co naruszyła przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w szczególności art. 35, art. 85 ust. 1 pkt 3, art. 99a, art. 103 ust. 3, art. 184 ust. 3. Organ stwierdził także istnienie innych naruszeń dokonanych przez władze uczelni i jej założyciela, które zostały w decyzji szczegółowo omówione. Wskazując w skardze kasacyjnej na zaistniałą w toku postępowania istotną zmianę stanu faktycznego, skarżący kasacyjnie nie podaje jakie dokumenty i wynikające z nich okoliczności miałyby mieć wpływ na zaistnienie takiej zmiany. Także w tym zakresie twierdzenia skarżącego kasacyjnie są bardzo ogólne i nie podważają dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji, co oznacza, że oddalenie skargi było zasadne. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest zatem niezasadny. W konsekwencji powyższego na usprawiedliwionych podstawach nie został także oparty zarzut naruszenia art. 37 ust. 3 w zw. z art. 30 p.s.w. w zw. z art. 47 pkt 3 ustawy zmianiającej. Skarżący kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, albowiem w jego ocenie w sprawie nie zostały spełnione przesłanki cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni i nakazanie jej likwidacji. Jak wynika z wcześniejszych rozważań takie stanowisko skarżącego kasacyjnie jest nieuprawnione. Stan faktyczny sprawy nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany. Z ustaleń poczynionych przez organ i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w ramach swoistego procesu naprawczego nie zostały usunięte wszystkie stwierdzone w toku dwóch kontroli nieprawidłowości, dodatkowo stwierdzono również wystąpienie dodatkowych. W zaskarżonej decyzji ujawnione nieprawidłowości zostały szczegółowo omówione, zaś Sąd pierwszej instancji zgodził się z oceną organu tak co do stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd poddał analizie zgromadzoną w sprawie dokumentację i wskazał na te nieprawidłowości, które uzasadniały zastosowanie procedury z art. 37 ust. 3 p.s.w. Skoro te ustalenia Sądu nie zostały zdyskredytowane, to uznać należy, że powyższy przepis został w rozpoznawanej sprawie zastosowany prawidłowo. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.