II GW 10/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembleska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Powiatowego Zarządu Dróg w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Zarządem Dróg w S. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie lokalizacji przyłącza elektroenergetycznego w pasie drogowym w sprawie K. I. – Z. B. I. E. "E." – K. I. w P. postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Powiatowemu Zarządowi Dróg w S. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis od wniosku w wysokości 100 (sto) złotych. Powiatowy Zarząd Dróg w S. (dalej jako PZD) pismem z dnia 6 lutego 2017 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Zarządem Dróg w S. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia wniosku K. I. o wydanie zezwolenia na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego kablowego 0,4 kV do zasilenia warsztatu naprawczego oraz istniejącego budynku mieszkalnego na działce ewid. Nr [...] położonej w miejscowości M.. PZD wskazał w uzasadnieniu, że wnioskowane przez K. I. przyłącze ma być w całości zrealizowane na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M., gm. Z., pow. S.. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa. Została wykupiona w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na cele realizacji drogi krajowej S-8. Wnioskodawca wskazał, że z mocy ostatecznej decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], przedmiotowa działka stanowiła nieruchomość objętą pasem drogowym drogi S-8. W ocenie PZD w S. działka została nabyta przez GDDKiA na cele realizacji wymienionej drogi krajowej, czego konsekwencją była decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, budowy drogi ekspresowej, której obszar obejmuje m.in. działkę nr [...]. W ocenie wnioskodawcy, niesporne jest wobec tego, że właścicielem wymienionej działki jest Skarb Państwa – GDDKiA w Ł., organ ten jest również jej zarządcą. Tym samym, wobec treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, właściwym do wydania zezwolenia, o które występowała K. I., jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w S. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie jako właściwego Powiatowego Zarządu Dróg w S. jako organu właściwego do załatwienia sprawy wniosku w przedmiocie lokalizacji przyłącza elektromagnetycznego kablowego 0,4 kV w pasie drogi na działce nr [...] w m. M.. W uzasadnieniu Generalny Dyrektor DKiA wskazał na wstępie, że bezspornym jest fakt, iż działka o nr ewid. [...], położona w m. M., stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad co nie przesądza, że działka ta stanowi automatycznie pas drogowy drogi ekspresowej S-8. Fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie przesądza również o posiadaniu statusu zarządcy tej drogi. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje bowiem kategoria drogi a nie tytuł prawny do gruntu. GDDKiA jako okoliczność również bezsporną wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Wojewoda Łódzki udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8, na odcinku węzeł W. - węzeł W. (Al) od km 99+937 do km 204+000 w zakresie odcinka 4 (węzeł Z. - węzeł S. południe z węzłem) - od km.120+961,30 do km 140+552,05 wraz z infrastrukturą. Zgodnie z tą decyzją działka o nr ewid. [...], leżąca w ciągu przedmiotowej drogi powiatowej, została podzielona, w wyniku czego powstały działki o nr ewid. [...] i [...] - które pozostały własnością dotychczasowego właściciela oraz działka [...], która została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Działka o nr ewid. [...] została pozyskana w celu odtworzenia stanu istniejącego - zachowania ciągłości drogi powiatowej. Organ podkreślił, że sporna działka była niezbędna dla potrzeb inwestycji jedynie na etapie jej realizacji. W ocenie Generalnego Dyrektora z faktu objęcia przedmiotowej działki przywołaną decyzją Wojewody Ł., nie można wywodzić twierdzenia, że zarządca drogi ekspresowej jest jednocześnie zarządcą drogi powiatowej na tym obszarze. Nabycie działek pod inwestycję oraz objęcie ich liniami rozgraniczającymi nie powoduje automatycznie zmiany kategorii drogi. W tym zakresie strona wskazała, że zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), w brzmieniu z dnia 15 września 2011 r., decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej może zawierać ustalenia dotyczące przebudowy dróg innych kategorii. Zdaniem GDDKiA działka, w miejscu gdzie ma zostać zlokalizowane wnioskowane przyłącze kablowe, bez wątpienia stanowi pas drogowy drogi powiatowej, ponieważ w tym miejscu nie występuje żaden element drogi ekspresowej, a całokształt zabudowy oraz infrastruktury drogowej służy jedynie użytkownikom drogi powiatowej. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej Powiatowego Zarządu Dróg w S., droga powiatowa Nr 1716E biegnie od Z. (ul. C.) - początek drogi, a następnie przez miejscowości M., B. i N. - koniec drogi. Z powyższych informacji nie wynika jakoby ciąg tej drogi był przerwany przez drogę ekspresową S-8, co ma również potwierdzenie w załączniku do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] lutego 2004 r., zawierającym wykaz numerów i dróg publicznych powiatowych na obszarze województwa łódzkiego i określającymi przebieg tych dróg. Reasumująć, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że działa o nr ewid. [...] leży w ciągu drogi powiatowej nr 1716E, a tym samym planowane przyłącze kalblowe będzie zlokalizowane w pasie drogowym tejże drogi i to jej zarządca powinien wydać merytoryczną decyzję w tym zakresie. Naczelny Sąd Adminisracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Art. 15 § 2 pkt 4 powołanej ustawy stanowi, że do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Z kolei według art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powinna poprzedzać ocena jego dopuszczalności - w rozumieniu odpowiednio stosowanego art. 58 § 1 p.p.s.a. Rozważając dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należy mieć na względzie, że według utrwalonych poglądów sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Tak więc spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi mieć charakter konkretny, dotyczący określonej sprawy administracyjnej, ponadto musi być aktualny (por.: np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. o sygn. akt II OW 95/11 oraz z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GW 7/11). W przypadku gdy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie spełnia tych wymogów, brak jest możliwości wskazania organu właściwego do rozpoznania. Z tych względów trafnie - w ocenie składu orzekającego - w judykaturze wniosek niespełniajacy wskazanych wymogów uznawany jest za niedopuszczalny (por.: np. postanowienia NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r. o sygn. akt II OW 25/05 oraz z dnia 21 października 2008 r. o sygn. akt II OW 48/08). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgłoszony w tej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlegał odrzuceniu - jako niedopuszczalny. Wprawdzie w rozpatrywanym przypadku spór kompetencyjny niewątpliwie dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o jego rozstrzygnięcie został wniesiony przez podmiot nie będący organem. Przypomnieć należy, iż wniosek ten został wniesiony przez Powiatowy Zarząd Dróg w S., a do wniosku nie dołączono stosownego upoważnienia do działania w tej sprawie wystawionego przez organ, jakim jest Zarząd Powiatu w S.. Wskazać należy, iż Zarząd Dróg Powiatowych w S. nie jest organem samorządu terytorialnego, a jedynie samorządową jednostką organizacyjną (budżetową), która nie ma zdolności do zainicjowania sporu kompetencyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) zarządcą dróg dla dróg powiatowych jest organ kolegialny, którym jest zarząd powiatu. Wprawdzie zarząd dróg powiatowych może być jednostką organizacyjną, przy pomocy której zarządca drogi – zarząd powiatu – wykonuje swoje obowiązki, w tym kompetencje organu administracji publicznej. Konkretnie kompetencje zarządcy drogi, jako organu administracji wykonuje dyrektor zarządu dróg powiatowych, co ma swoje umocowanie w art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że: "1. Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. 1a. Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych." Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu przepis art. 21 ust. 1 "wprowadza odrębną od zarządcy drogi instytucję zarządu drogi. Pod pojęciem zarządu drogi należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta). Zarządy dróg mają zatem charakter samorządowych jednostek organizacyjnych i w ogólnym tego słowa znaczeniu wchodzą w skład podmiotowo rozumianej administracji samorządowej, bezpośrednio związanej z organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego administracji (por. decyzja SKO we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2001 r., SKO 4011/1323/01, OwSS 2002, nr 2, poz. 43, LEX nr 53676). Natomiast zadania zarządu dróg krajowych wykonuje GDDKiA, jako urząd administracji rządowej obsługujący Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (por. art. 18a ust. 1 zdanie drugie u.d.p.). Zarządy dróg są jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. (...). Przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi. Zarząd drogi może zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi i nie posiada żadnych dodatkowych uprawnień niż te przysługujące zarządcy; swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., II OSK 869/06, LEX nr 322777). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostki zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi, przekracza upoważnienie udzielone jej w art. 21 ust. 1 u.d.p. (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 29 stycznia 2007 r., PN.VIII.0911/7/07, OwSS 2008, nr 1, s. 16). Należy podkreślić, że utworzenie zarządu drogi nie jest obligatoryjne, a w razie jego braku zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Status prawny zarządu drogi może budzić wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że brzmienie art. 21 ust. 1 u.d.p. ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że jest to jednostka organizacyjna posiadająca podmiotowość prawną. Jednakże z uwagi na brak wyraźnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, nadającego jej osobowość prawną, zarząd drogi nie jest osobą prawną (por. art. 33 k.c.). Jak słusznie zauważył Sąd Apelacyjny w Szczecinie w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 21 czerwca 2006 r. (I ACz 134/05, OSA 2006, nr 10, poz. 37): <>. Przykładem zarządu drogi może być Zarząd Dróg Miejskich, będący jednostką organizacyjną miasta stołecznego Warszawy, wykonującą zadania Prezydenta miasta stołecznego Warszawy jako zarządcy dróg publicznych zlokalizowanych w granicach miasta, za wyjątkiem dróg ekspresowych. Przepis art. 21 ust. 1a u.d.p. statuuje pełnomocnictwo administracyjne udzielane przez zarządcę drogi. Krąg podmiotów, którym takie pełnomocnictwo może zostać udzielone, obejmuje w zależności od organu, którym jest zarządca drogi, odpowiednio: pracowników urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy, pracowników zarządu drogi. Katalog ten ma charakter numerus clausus, co oznacza, że zarządca dróg nie może upoważnić do załatwiania spraw w jego imieniu osób inne niż te wymienione w art. 21 ust. 1a u.d.p. Upoważnienie w swej treści powinno imiennie wskazywać konkretną osobę (pracownika), a nie tylko określać stanowisko (np. dyrektor zarządu dróg gminnych). Powinno być również udzielone w formie odrębnego pisma, a nie poprzez zamieszczenie go np. w statucie zarządcy drogi lub zarządu drogi (M. Kotulski, Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle wybranej problematyki ustawy o drogach publicznych, CASUS 2006, nr 3, s. 38)." (por.: R. Stachowska, Komentarz do art. 21 ustawy o drogach publicznych, LEX). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Powiatowy Zarząd Dróg w S. nie dołączył do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pełnomocnictwa do działania w tej sprawie w imieniu Zarządu Powiatu, a z dołączonego do wniosku statutu Powiatowego Zarządu Dróg w S. (załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] kwietnia 2007 r.) takie upoważnienie nie wynika. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją podstawy do odrzucenia przedmiotowego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.