IV SAB/Po 114/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Wolsztynie na bezczynność Burmistrza Wolsztyna w przedmiocie prowadzenia postępowania po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 912/15 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe postępowanie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Burmistrza Wolsztyna na rzecz skarżącej spółki kwotę 100 złotych (100 zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SAB/Po 114/16 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Wolsztynie (dalej: "skarżąca"), wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 912/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 4 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, że Burmistrz Wolsztyna przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, (a w razie potrzeby – także go uzupełnić) w kontekście wszystkich wskazywanych przez skarżącą przesłanek wznowienia postępowania. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Ww. wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony Burmistrzowi Wolsztyna w dniu 29 kwietnia 2016 r. (k. [...] akt adm.). [...] Sp. z o.o. w Wolsztynie pismem z dnia 11 października 2016 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie zażalenie na bezczynność Burmistrza Wolsztyna oraz niezałatwienie w terminie sprawy wznowionej postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2010 r. Skarżąca wskazała, że pomimo upływu kilku miesięcy od wyroku Sądu, organ nie załatwił sprawy. Skarżąca w dniu 20 października 2016 r. wezwała Burmistrza Wolsztyna do usunięcia naruszenia prawa (k. [...] akt adm.), polegającego na niewykonaniu wyroku Sądu. [...] Sp. z o.o. w Wolsztynie pismem z dnia 4 listopada 2016 r. za pośrednictwem platformy ePUAP wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Burmistrza Wolsztyna i przewlekłość w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 912/15. Skarżąca wskazała, że w dniu 11 października 2016 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie zażalenie na niezałatwienie sprawy i bezczynność Burmistrza Wolsztyna po ww. wyroku Sądu. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2016 r. wniosła o zasądzenie od Burmistrza Wolsztyna kwoty 15,50 zł kosztów wydruku i wysyłki dokumentów, które organ był zobowiązany przesłać do Sądu wraz ze skargą, a czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wolsztyna wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że Kolegium rozpoznaje zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy i bezczynność Burmistrza Wolsztyna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r. uznało ww. zażalenie za zasadne i wyznaczyło Burmistrzowi Wolsztyna termin załatwienia sprawy wznowionej na mocy postanowienia Burmistrza Wolsztyna z dnia 12 sierpnia 2010 r., [...] - jeden miesiąc od daty otrzymania postanowienia. Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie ww. sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie doręczono Burmistrzowi Wolsztyna w dniu 2 grudnia 2016 r. Burmistrz Wolsztyna decyzją nr [...]z dnia 23 grudnia 2016 r., po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Burmistrza Wolsztyna nr [...] z dnia 11 września 2008 r. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowych [...], wydanej na rzecz [...] Sp. z o.o., Oddział Dystrybucji Zielona Góra, ul[...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Wolsztyna nr [...]z dnia 11 września 2008 r. i stwierdził wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa polegającym na tym, że [...] Sp. z o.o. nie brała udziału jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Organ wskazał, że okolicznością, z powodu której decyzja nie została uchylona jest fakt, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo uzasadniona. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynność organu. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować zatem na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczyła nieprzeprowadzenia przez Burmistrza Wolsztyna postępowania wznowieniowego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 912/15. Jak wynika z akt sprawy skarżąca pismem z dnia 11 października 2016r. (przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP) wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zażalenie na bezczynność Burmistrza Wolsztyna po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 912/15. Poza tym skarżąca pismem z dnia 20 października 2016 r. wezwała Burmistrza Wolsztyna do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu ww. wyroku. Oznacza to, iż strona skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Sąd wskazuje, że w momencie, w którym skarga wpłynęła do Burmistrza Wolsztyna, tj. w dniu 4 listopada 2016 r., postępowanie po wyroku z dnia 17 lutego 2016 r. nie zostało zakończone. Jednakże już po wniesieniu skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r. uznało za zasadne zażalenie skarżącej i wyznaczyło Burmistrzowi Wolsztyna termin załatwienia sprawy wznowionej na mocy postanowienia Burmistrza Wolsztyna z dnia 12 sierpnia 2010 r., [...] - jeden miesiąc od daty otrzymania postanowienia. Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie ww. sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie doręczono Burmistrzowi Wolsztyna w dniu 2 grudnia 2016 r. Burmistrz Wolsztyna decyzją nr [...] z dnia 23 grudnia 2016 r., po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Burmistrza Wolsztyna nr [...] z dnia 11 września 2008 r. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowych SN [...], wydanej na rzecz [...]Sp. z o.o., Oddział Dystrybucji Zielona Góra, ul. [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Wolsztyna nr [...] z dnia 11 września 2008 r. i stwierdził wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa polegającym na tym, że [...] Sp. z o.o. nie brała udziału jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Organ wskazał, że okolicznością, z powodu której decyzja nie została uchylona jest fakt, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania przez tutejszy Sąd nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro wydanie decyzji nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak też Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nadal jednak na Sądzie spoczywał określony w art. 149 § 2 p.p.s.a. obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie Burmistrz Wolsztyna otrzymał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 912/12 w dniu 29 kwietnia 2016 r. Od 29 kwietnia do 23 grudnia 2016 r. Burmistrz Wolsztyna pozostawał w bezczynności, bowiem dopiero w dniu 23 grudnia 2016 r. wydał decyzję nr [...],[...], po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, o którym traktował ww. wyrok WSA w Poznaniu. Organ dopuścił się również przewlekłości, ponieważ od momentu doręczenia mu wyroku (29 kwietnia 2016 r.) prowadził czynności w sposób opieszały i bezskuteczny. Działania te realnie nie zmierzały do wykonania postanowień wyroku i zakończenia sprawy w toku administracyjnym. Wskazane przez organ mediacje z przedstawicielami skarżącej spółki miały charakter pozorny. Każda bezczynność i przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w kpa (art. 12, art. 35, art. 36 tej ustawy), jednak nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy bezczynność i przewlekłość organu miały charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Organ w niniejszej sprawie podejmował pewne działania w jego ocenie zmierzające do wyjaśnienia sprawy: Burmistrz Wolsztyna wystąpił w dniu 29.01.2016 r. z wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego w sprawie budowy sieci kanalizacji deszczowej, sieci sanitarnej, drogi pieszo-jezdnej, ciągu pieszo-rowerowego, przebudowy kanalizacji sieci elektroenergetycznej w tym oświetlenia przy ul. [...]w Wolsztynie, na działkach o numerach ewidencyjnych [...]. Ponadto Burmistrz Wolsztyna prowadził spotkania z przedstawicielami skarżącej spółki w dniach 1.07.2016 r. oraz 16.09.2016 r. Ponadto w dniu 24.10.2016 r. (na skutek ustaleń na poprzednim spotkaniu) odbyło się spotkanie Burmistrza Wolsztyna z przedstawicielami [...] Sp. z o.o. w Zielonej Górze, na którym m.in. dyskutowano o problematyce zasilania [...] Sp. z o.o. Sąd wskazuje, że uznanie, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa może stanowić jedną z przesłanek odmowy wymierzenia organowi grzywny. Wymierzenie grzywny winno być związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie bezczynności i przewlekłości, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł racjonalnych przesłanek do wymierzenia organowi grzywny. O zwrocie kosztów Sąd postanowił na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.