I GSK 1822/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 463/17 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 463/17 stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 uchwały Rada Miasta K. z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...)w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina Miejska K. udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. 2. M. R. (dalej: skarżący, strona, skarżący kasacyjnie) po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę na wyżej powołaną uchwałę Rady Miasta K., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1867), dalej: u.p.t.z., i domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 5 ust. 1 pkt 2 i 5. 2.1. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem skarżącego na podstawie delegacji wynikającej z art. 15 ust. 2 u.p.t.z. co prawda Rada Miasta K. posiada kompetencje do określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. Zarówno warunki, jak i zasady korzystania, o których mowa w normie kompetencyjnej, wyznaczają pewien obszar, w ramach którego Rada Miasta K. może je swobodnie kształtować, nie oznacza to jednak dowolności. Rada Miasta K. ma obowiązek ściśle trzymać się ram wyznaczonych zarówno przez ustawę, jak i naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia ustawowo reguluje. Tak wyznaczone granice powodują, że w ramach danego upoważnienia ustawowego nie można jako warunku czy zasady potraktować regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 wskazanej uchwały. 2.2. Skarżący wskazał, że ustalenia dotyczące przepustowości przystanku powiązano w zaskarżonej uchwale z możliwością odmowy jego udostępnienia, co w ocenie skarżącego jest niedopuszczalne, gdyż przepisy u.p.t.z. w sposób wyczerpujący określają zasady udostępnienia przystanków komunikacyjnych. Określenie limitu jego przepustowości nie mieści się w art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 u.p.t.z., który stanowi podstawę zaskarżonej części uchwały. Powyższy przepis przewiduje jedynie uprawnienie do określenia warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a więc działań zmierzających do dokonania uzgodnienia warunków i zasad korzystania z tych obiektów, co nie jest tożsame z uprawnieniem do wyrażenia zgody bądź odmowy jej udzielenia, a tym bardziej definiowania limitu przepustowości. 2.3. Skarżący podniósł, że zgodnie z wolą ustawodawcy ograniczenie w korzystaniu z przystanków komunikacyjnych odbywa się na etapie uzgodnień uregulowanych przepisami powszechnie obowiązującymi – art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.t.z. Ocena zaktualizowania przesłanek zawartych w art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.t.z. powinna być każdorazowo dokonywana w momencie wystąpienia przez przedsiębiorcę z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia, a nie na etapie podejmowania przez Radę Miasta K. uchwały. Skarżący podniósł, iż na mocy przepisów u.p.t.z. czym innym jest określenie warunków i zasad korzystania z przystanku, a czym innym określenie zasad odmowy uzgodnienia korzystania z przystanku. W ocenie skarżącego kwestia ta nie została wyjaśniona przez Radę Miasta K., jak również nie wyjaśnia jej stanowisko Prezydenta Miasta K. z dnia 8 lutego 2017 r., przesłane skarżącemu 14 lutego 2017 r. Zdaniem skarżącego na podstawie zaskarżonej uchwały dochodzi do arbitralnego ograniczenia kręgu podmiotów, które mogłyby korzystać z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina Miejska K.. 2.4. Skarżący zarzucił, że wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z przystanków, na które przewoźnicy posiadają uzgodnienie, narusza ich interes i prawa nabyte. Nadto zdaniem skarżącego ograniczenie zaskarżoną uchwałą dostępu do korzystania z przystanków stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 229). 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał argumentację skargi za zasadną. 4.1. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż ustalając przepustowość przystanków, poprzez wskazanie ilości dopuszczalnych zatrzymań, Rada Miasta K. wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.p.t.z. W zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko wykonaniem przepisów ustawy. Zawarte w art. 15 ust. 2 u.p.t.z. upoważnienie ustawowe do określenia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców nie może prowadzić do naruszenia ustawowych zasad ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy. Realizując na podstawie tego upoważnienia ustawowego kompetencję do stanowienia aktu prawa miejscowego, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać jej dopuszczalny zakres określony w tym upoważnieniu ustawowym. 4.2. Artykuł 15 ust. 2 u.p.t.z. w powiązaniu z kolejnymi przepisami art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 3 pkt 1b, art. 32 ust. 6 oraz art. 36 u.p.t.z. nie przewidują możliwości ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy przez radę gminy. Takie działanie rady gminy należy zakwalifikować jako działanie bez podstawy prawnej, a zatem stanowiące naruszenie prawa w stopniu istotnym, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. 5.3. W ocenie Sądu I instancji z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej: u.s.g., wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Sąd I instancji, odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie, za istotne naruszenia prawa, uznał naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932). 5.4. Z uwagi na to, że przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, jakie nastąpiło w rozpoznawanej sprawie, będące wynikiem wadliwej wykładni, stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa Sąd I instancji stwierdził, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej skargą części uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) dalej: p.p.s.a., w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. 6. Powyższy wyrok Sądu I instancji został zaskarżony skargą kasacyjną, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez Gminę Miejską K.. 6.1. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych: 1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust 4 u.s.g. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że: a) regulacja § 5 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 5 zd. 2 zaskarżonej uchwały została wydana z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, będącego wynikiem wadliwej wykładni, a w konsekwencji – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie, mimo iż nie została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, stanowiąc w istocie powtórzenie treści art. 32 ust. 3 pkt 2 u.p.t.z., b) regulacja § 5 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały została wydana z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie, mimo iż nie została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa; 2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 6 w związku z art. 32 ust. 3 u.o.p.t.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, wyznaczające zakres kompetencji uchwałodawczej rady gminy, nie obejmuje warunku polegającego na określenia kryteriów przepustowości przystanków komunikacyjnych. 6.2. Przedstawiając powyższe pełnomocnik organu wniósł: 1) o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. 6.3. Strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła jednocześnie, iż zrzeka się rozprawy. 6.4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.R.wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 7.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega więc oddaleniu. 7.2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. 7.3. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, Lex nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. 7.4. Istota zaskarżenia powołanego na wstępie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stwierdzającego nieważność § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 uchwały Rady Miasta K. z dnia(...)grudnia 2016 r. nr (...), sprowadza się do zarzutów błędnej wykładni art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 6 oraz z art. 32 ust. 3 u.p.t.z. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że ustalenie przepustowości przystanków, polegające na wskazaniu ilości dopuszczalnych zatrzymań autobusów, przez Radę Miasta K. wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.p.t.z. W ocenie kasatora określenie kryteriów przepustowości przystanków komunikacyjnych, mieści się w zakresie pojęć "zasad" i "warunków" korzystania z przystanków komunikacyjnych i z tych względów, wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 u.s.g. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały. 7.5. Odnosząc się do powyższych zarzutów, przypomnieć należy, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 15 ust. 2 u.p.t.z. określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Umieszczone w przytoczonym przepisie upoważnienie ustawowe do określenia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców wskazuje, iż ustalony w nim zakres przedmiotowy należy do uchwałodawczych kompetencji Rady Miasta K. jako jednostki samorządu terytorialnego (art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 15 ust. 2 u.p.t.z. powinno być odczytywane zgodnie z jego literalnym brzmieniem, a więc ściśle, albowiem jego interpretacja nie może prowadzić do naruszenia ustawowych zasad korzystania z przystanków. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 3 u.p.t.z. właściciel przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzający tymi obiektami, uzgadnia zasady korzystania z tych obiektów w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy: 1) zawiera przystanki komunikacyjne lub dworce: o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7 oraz wskazane w uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2; 2) nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców; 3) nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu. Kwestia przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców winna być zatem rozważana na etapie uzgadniania zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez właściciela przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzającego tymi obiektami. Powyższa regulacja ustawowa dotyczy zasad uzgadniania korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców w indywidualnych sprawach, na podstawie konkretnych zgłoszeń konkretnych przedsiębiorców mających zamiar wykonywania przewozów na danej trasie i według konkretnego rozkładu jazdy. 7.6. W związku z powyższym trafnie wywiódł Sąd I instancji, iż z powyższego przepisu nie można wywodzić uprawnienia dla rady gminy do stanowienia aktów o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, jakimi są wydawane na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.p.t.z. akty prawa miejscowego określające przystanki komunikacyjne i dworce. 7.7. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę zasługuje ocena Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą treść § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 uchwały Rada Miasta K. z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...), określająca limit przepustowości przystanków powiązany z możliwością odmowy udostępnienia przystanków, prowadzi do naruszenia ustawowych zasad ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy. Za trafny należy uznać pogląd WSA w Krakowie, że ustalenie limitu przepustowości przystanków nie mieści się w granicach dopuszczalnego przez ustawę określenia przez radę gminy warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.t.z. 7.8. W konsekwencji stwierdzić należy, iż jak wynika z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał co znajduje potwierdzenie w powołanym przez Sąd I instancji orzecznictwie sądowym np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 . 7.9. Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności zakwestionowanej skargą części uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. 7.10. Z tych wszystkich względów za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. 7.11. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.