I OZ 1089/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 511/17 o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata i umorzeniu postępowania w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie nienależytego działania organu postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 511/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku T.G. o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata, w sprawie z jej skargi na Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie nienależytego działania organu, odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata i umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. W uzasadnieniu Sąd ten podał, że T.G. pismem z dnia 2 marca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Prezydenta m. st. Warszawy w ww. przedmiocie. Ponadto skarżąca wystąpiła o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata i zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata i umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Sąd ten podał, że instytucja prawa pomocy stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu i stanowi wyjątek od zasady odpłatności postępowania sądowego. Instytucja prawa pomocy jest zatem wyjątkiem od generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez stronę i ma zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza jednocześnie konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej, ani do zwolnienia od kosztów sądowych. Wymóg ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi ograniczenia prawa do sądu i jest usprawiedliwiony koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Sąd I instancji podał, że niniejsza sprawa nie jest pierwszą sprawą zainicjowaną przez T.G.. Skarżąca wnosi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie setki spraw z zakresu pomocy społecznej, co jest znane Sądowi z urzędu. Tylko w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 28 kwietnia 2017 r. zainicjowała 109 postępowań sądowych. W ponad 90% przypadków skargi nie zostały przez Sąd uwzględnione z uwagi na ich bezzasadność. W sprawach wniesionych w powołanym wyżej okresie tylko dwie skargi zostały uwzględnione. Skarżąca nie przyjmuje do wiadomości ocen jej żądań wyrażonych przez sądy administracyjne we wcześniejszych orzeczeniach. We wszystkich sprawach skarżąca wnioskuje o prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata. Ma do tego oczywiście formalne uprawnienie, jednakże Sąd doszedł do przekonania, że takie działanie skarżącej stanowi nadużycie prawa procesowego, jakim jest prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata i nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Sąd ten podał, że w doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych jest samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i nast.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i nast.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i nast.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego, A. Stępkowskiego, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych w celu innym, niż ochrona swych praw (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (por. Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Toruń 2011). Sąd I instancji podał, że o ile sąd zobligowany jest wszcząć postępowanie w efekcie skutecznego wniesienia każdej skargi, czy wniosku, to już przyznanie uprawnienia procesowego, które wiąże się z przejęciem przez Skarb Państwa kosztów udziału strony w postępowaniu, musi być racjonalnie uzasadnione. Sąd, jako gospodarz postępowania, będący jednocześnie dysponentem środków publicznych, które są w tym zakresie ograniczone, nie może akceptować sytuacji, w której koszty wszczętych przez skarżącą, licznych i merytorycznie wątpliwych postępowań sądowych, zostałyby sfinansowane przez Skarb Państwa. Działania procesowe skarżącej stanowią przykład nadużycia prawa do sądu i jako takie nie zasługują na ochronę, dlatego skutkować powinny odmową przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Sąd I instancji podniósł, że skarżąca wprawdzie posiada orzeczenie o niepełnosprawności, ale zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika nie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Jest osobą sprawną intelektualnie i manualnie, a ponadto osiąga stały dochód w postaci renty w wysokości 792,62 złotych. Zdaniem tego Sądu, skarżąca próbuje wykorzystać instytucję przyznania prawa pomocy wbrew jej celowi i funkcji, co stanowi nadużycie tego prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. I OZ 605/16). W związku z powyższym Sąd I instancji odmówił zastosowania w sprawie art. 246 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. i uznał, że wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd ten podał, że jednocześnie ze względu na ustawowe zwolnienie wnioskodawczyni, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych zbędne stało się rozpoznawanie wniosku w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Stosownie do treści art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie) nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. W zażaleniu T.G. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o przyznanie pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata. Podniosła, że nie inicjuje spraw, a każdorazowo skarży szkody/krzywdy jej wyrządzone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest niezasadne. Instytucja prawa pomocy stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu i stanowi wyjątek od zasady odpłatności postępowania sądowego. Prawo pomocy służy realizacji dostępu do sądu osób, które ze względu na wyjątkowo trudną sytuację materialną i rodzinną nie są w stanie ponieść kosztów tego postępowania, a często nie mają zaspokojonych nawet podstawowych potrzeb życiowych. W konsekwencji, dopiero gdy posiadane przez nich środki okażą się niewystarczające do obrony swoich praw przed sądem, może być im przyznane prawo pomocy. Podkreślenia wymaga, iż generalną zasadą postępowania sądowego jest ponoszenie przez stronę kosztów związanych z jej udziałem w tym postępowaniu. Każda osoba wszczynająca postępowanie powinna się zatem liczyć z wydatkami na ten cel. Należy podzielić pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 lipca 1980 r., sygn. akt I CZ 99/1980 (LEX nr 8257), że dla wydatków związanych z prowadzeniem procesu strona powinna znaleźć pokrycie w swych dochodach przez odpowiednie ograniczenie innych wydatków, niebędących niezbędnymi dla utrzymania. Przyznanie przez sąd prawa pomocy w zakresie całkowitym powinno mieć zatem charakter wyjątkowy i być stosowane w stosunku do osób żyjących w ubóstwie. Udzielenie bowiem prawa pomocy jest formą dofinansowania jej z budżetu państwa i powinno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona nie posiada rzeczywiście środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FZ 103/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I FZ 26/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Instytucja prawa pomocy jest zatem wyjątkiem od generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez stronę i ma zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza jednocześnie konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej, ani do zwolnienia od kosztów sądowych. Wymóg ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi ograniczenia prawa do sądu i jest usprawiedliwiony koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (por. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, [w:] H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że prawo to powinno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (por. Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym; Prokuratura i prawo, nr 11/2007). Trafnie też zauważa, że tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swoich praw. Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (por. Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Toruń 2011). Podkreślenia wymaga, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak, aby mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało żadnego uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił żądanie przyznania prawa pomocy T.G. jako nadużycie tego uprawnienia. Ilość i charakter spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej jednoznacznie dowodzi, że celem skarżącej nie jest faktyczna obrona swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz inicjowanie postępowań sądowych, które stanowią cel sam w sobie. Stwierdzić należy, że o ile sąd zobligowany jest wszcząć postępowanie na skutek wniesienia każdej skargi, to już przyznanie uprawnienia procesowego, które wiąże się z przejęciem przez Skarb Państwa kosztów udziału strony w postępowaniu, musi być racjonalnie uzasadnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena, iż działania procesowe skarżącej stanowią przykład nadużycia prawa do sądu i jako takie nie zasługują na ochronę, jest prawidłowa i skutkować powinna odmową przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Sąd I instancji trafnie wyważył indywidualne prawo skarżącej do sądu i prawo do sądu ujmowane generalnie, którego elementem jest także prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wobec ograniczenia środków publicznych, przyznanie skarżącej prawa pomocy oznaczałoby wydłużenie postępowania w pozostałych sprawach sądowoadministracyjnych, które nie są wszczynane dla samego faktu zainicjowania sprawy, a zatem godzić mogłoby w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. również postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 marca 2014 r., sygn. I OZ 175/14, z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. I OZ 1163/14 i z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. I OZ 1179/14). W konsekwencji stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uznał, że wniosek T.G. o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do kwestii umorzenia postępowania w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych wyjaśnić należy, że stosownie do art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Do takich spraw zalicza się niniejsza sprawa. Oznacza to, że w tej sytuacji nie zachodzi konieczność rozpoznawania wniosku strony o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, gdyż strona skarżąca jest zwolniona z obowiązku ponoszenia tych kosztów z mocy ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli strona, pomimo ustawowego zwolnienia jej od kosztów sądowych, składa w tym zakresie wniosek o przyznanie prawa pomocy, zasadnym jest umorzenie takiego postępowania, gdyż stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest ono bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.